Retirada del paquete de medidas para la promoción de la Economía Circular: hoja de ruta quebrantada

Alexandra Farbiarz Mas. 

Comunicóloga, especializada en Biotecnología y Medio Ambiente. 
TERRAQUI. Derecho Ambiental. 

El monopolio de la iniciativa legislativa en la UE por parte de la Comisión, y la decisión de ésta de retirar el paquete de medidas, entre las que se ven afectadas las relativas a la promoción de la Economía Circular y a la lucha contra la contaminación atmosférica, ya ha contado con reacciones declaradamente en contra por parte de diferentes agentes económicos y sociales.

La actual Comisión justifica la retirada del paquete de medidas en materia de economía circular para ofrecer una “mejor regulación” y más en acorde a la realidad. Según sectores del Parlamento Europeo, esta retirada se debe a la presión del lobby europeo de negocios (BusinessEurope) para que se proceda, de este modo, a un nuevo marco normativo que les sea más favorable.

La anterior Comisión estuvo presentando proyectos claramente destinados a poner en marcha una transición económica hacia la Economía Circular. Recordemos algunos de los hitos y documentos clave derivados de estos trabajos, centrándonos, sobre todo, en lo referido a residuos:

• El 3 de marzo de 2010, se presenta la Comunicación denominada “Europa 2020: Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador” (COM (2010)2020), por la cual la Comisión proponía 7 iniciativas emblemáticas que debían aplicarse a escala europea. Entre ellas, “la iniciativa Una Europa que utilice eficazmente los recursos, que debe apoyar la gestión sostenible de los recursos y la reducción de emisiones de carbono, manteniendo la competitividad de la economía europea y su seguridad energética”.
• El 20 de octubre de 2011 se presenta la Comunicación “Hoja de ruta hacia una Europa eficiente en el uso de los recursos” (COM(2011) 571 final). En esta comunicación, la Comisión establecía un marco de actuación que deberían de incluir las políticas de la UE para desarrollar parte de la Comunicación citada en el punto anterior, fijándose en objetivos de medio alcance para acercarse a una economía hipocarbónica.
• El 29 de noviembre de 2012 la Comisión Europea presentó el VII Programa de Medio Ambiente. Recordemos que entre sus principales objetivos estaba convertir a la UE en una economía hipocarbónica, eficiente en el uso de los recursos, ecológica y competitiva, donde se debían maximizar los beneficios de la legislación de medio ambiente mejorando su aplicación, asegurar inversiones para la política en materia de clima y medio ambiente y abordar las externalidades ambientales e intensificar la integración ambiental y la coherencia entre políticas.
• Manifiesto y las recomendaciones incluidas en la Comunicación “Una Europa que utilice eficazmente los recursos”, adoptada en Bruselas el 17 de diciembre de 2012. Firmada por eurodiputados de diferente signo político, representantes de diferentes organizaciones internacionales como son la OCDE, la UNEP, la UNIDO, la BEUC (Organización de Consumidores Europeos), CEO’s y directivos de grandes compañías y miembros de universidades.
• El 2 de julio de 2014 se presentó la Comunicación del Plan de Acción para las PYME, subtitulado “Permitir que las pymes conviertan los desafíos medioambientales en oportunidades empresariales”, y en el cual se perseguía, entre otras cosas, facilitar la colaboración intersectorial con el fin de promover la economía circular. El pasado 18 de noviembre de 2014, Terraqui publicó un post al respecto: La Comisión Europea apuesta por las Pymes como agentes activos de la economía circular.
• El mismo 2 de julio se presenta la propuesta de Directiva COM (2014) 397, por la que se introducen modificaciones en seis Directivas sobre residuos y afecta a un número importante de obligaciones legalmente vinculantes, debido a la amplia modificación de los objetivos fijados en la Directiva marco sobre residuos, en la Directiva relativa al vertido de residuos y en la Directiva relativa a los envases, y a la simplificación de las directivas sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, sobre los vehículos al final de su vida útil y sobre las pilas y acumuladores. Es el resultado de una revisión compleja de la legislación sobre residuos que afectará potencialmente a varios actos legislativos a escala nacional. En el preámbulo de dicha propuesta se dice que estas modificaciones responden a los objetivos planteados tanto en el VII Programa de Acción en materia de Medio Ambiente como en la Comunicación “Una Europa que utilice eficazmente los recursos” .
• El 12 de julio de 2014 la Comisión presentó la Comunicación: “Hacia una economía circular: un programa de cero residuos para Europa”, que recogía las propuestas relativas a la gestión de residuos en el marco de la economía circular.
• En agosto de 2014 se presentaba un estudio encargado por la Dirección General de Medio Ambiente, bajo el título: “Estudio preliminar para identificar potencial de la economía circular: acciones, los sectores prioritarios, flujos de materiales y cadenas de valor”. Este estudio fue coordinado por el Policy Studies Institute (PSI) de la Universidad de Westminster de Londres y el Institute for European Environmental Policy (IEEP) de la Universidad Vrije de Amsterdam. En dicho trabajo se hacía una visualización de las prioridades y sectores a tratar así como de las opciones en políticas para apoyar la transición a una economía circular en la UE.

Las prioridades que se consideraron importantes a trabajar fueron:

• Prioridad en materiales: Residuos y productos agrícolas, madera y papel, plásticos, metales y fósforos.
• Prioridad en los sectores de los envases, comida, equipos eléctricos y electrónicos, transporte, muebles, edificios y construcción.

Por otra parte, en el ámbito de los residuos, y en la dirección de implantación de sistemas por los cuales la economía circular deviene una realidad tangible en la transformación de los residuos en recursos, cabe destacar la legislación que se ha elaborado y/o implementado en la condición de fin de residuo de determinados materiales:

•  El 31 de marzo de 2011 se aprobó el Reglamento nº 333/2011 por el que se establecen criterios para determinar cuándo determinados tipos de chatarra dejan de ser residuos con arreglo a la Directiva 2008/98/CE, siendo esta la primera norma de la UE por la que se aprobaba la “desclasificación” de residuo.

El año pasado, El Institute for Prospective Technological Studies (IPTS), perteneciente al Centro Común de Investigación (Join Research Center) de la Comisión Europea, publicó en octubre de 2014 un informe sobre el impacto en el sector de la chatarra del metal, acero, aluminio y aleaciones de aluminio del Reglamento nº 333/2011. Dicho estudio concluía que las experiencias recogidas indicaban un mayor aprovechamiento de este tipo de material así como cierta mejoría en el sector, aunque, ciertamente, el estudio estaba claramente sesgado hacia Italia puesto que es el país dónde el fin de la condición de residuo era una realidad extendida gracias a una normativa propia del país que había facilitado dicha conversión.

• El 25 de julio de 2013 se aprobó el Reglamento nº 715/2013 de la Comisión por el por el que se establecen criterios para determinar cuándo la chatarra de cobre deja de ser residuo con arreglo a la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo

Ante el anuncio a finales de diciembre de 2014 de la nueva Comisión Junker de retirar el paquete de medidas de Economía Circular, el 15 de enero de 2015 el grupo Avosetta, en cuyo seno hay juristas ambientales de referencia de casi todos los Estados miembros de la UE que han estado implicados con el desarrollo del derecho ambiental en la Unión Europea y sus Estados miembros, emite un comunicado en el cual muestra su preocupación sobre la retirada de este paquete, que supone el retraso de convertir los residuos en materias primas secundarias valiosas para el conjunto de la Unión, así como el freno al desarrollo de las políticas para el control de la contaminación atmosférica, que en la UE supone 400.000 muertes prematuras al año y un daño económico directo por valor 23.000 millones de euros al año. Además, el grupo Avosetta cuestiona el principio jurídico de esta iniciativa legislativa por parte de la nueva Comisión en la medida que choca con “una amplia gama de objetivos ambientales y obligaciones –el desarrollo sostenible, el alto nivel de protección, las cláusulas de integración, los principios políticos, y los derechos fundamentales– que están consagrados en el Tratado de la Unión Europea, el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y la Carta de los Derechos Fundamentales, y por lo tanto ocupan un lugar alto en la jerarquía de las normas de la UE”.

El mismo día, Green10, que agrupa a diez de las mayores organizaciones y redes ambientales activas a nivel europeo, emitió un comunicado en el que instaba a que se continuara la hoja de ruta establecida por la anterior Comisión y a seguir sobre todo con los cambios jurídicos en materia de residuos y contaminación atmosférica, a la vez que ponía de manifiesto que más del 60% de la Eurocámara estaba en contra de la retirada anunciada por Junker ya en diciembre.

En cuanto a la industria, ya el 28 de noviembre de 2014 la Alianza por los Envases de Cartón de Bebidas (the Alliance for Beverage Cartons and the Environment) se pronunció contra la retirada anunciada por Junker.

En este sentido, no olvidemos que más de 100 compañías, muchas de las cuales son multinacionales, son miembros de la Fundación Ellen MacArthur, que trabaja desde 2010 en la promoción de la economía circular en el ámbito de los negocios y de la divulgación.

El 13 de febrero pasado, el Comité de las Regiones Europeo solicitó a la Comisión que reconsiderara la retirada del paquete de economía circular, puesto que supone “empezar de cero” todo el trabajo realizado hasta el momento, y proponía utilizar el paquete como propuesta de inicio sobre la que elaborar procedimientos legislativos más ambiciosos que ayudaran a Europa a avanzar hacia una economía más sostenible.

En España, la Fundación Economía Circular ha emitido un comunicado en el que lamenta la decisión de la Comisión Junker de la retirada de propuestas legislativas referidas a los residuos dentro del paquete de Economía Circular, por las oportunidades tanto ambientales como económicas que supone esta medida. La Fundación Economía Circular agrupa a altos cargos de administraciones autonómicas, personalidades y expertos mundiales, administraciones públicas, entidades privadas y agentes sociales que trabajan en la gestión del conocimiento para la propuesta de soluciones que refuercen la transición hacia una economía circular.

Mientras tanto, algunos países miembros de la UE ya han empezado a desarrollar medidas claramente orientadas al desarrollo efectivo de la economía circular. Como ejemplo, recordamos algunas de estas medidas:

En Francia, el proyecto de Ley sobre la transición energética hacia un crecimiento verde, aprobado por la Cámara Baja el 14 de octubre de 2014. Aunque este ambicioso plan gire más bien en torno a la eficiencia energética y la promoción de energías renovables, su título IV se refiere explícitamente a la “Lucha contra los despilafarros y la promoción de la economía circular”, y entre sus objetivos persigue:

• El desacoplamiento progresivo entre el crecimiento económico y el consumo de materias primas.
• La reducción de un 10% de los residuos domésticos y asimilados de aquí a 2020.
• La valorización de un 55% de los residuos no peligrosos en 2020 y de un 60% en 2025.
• La valorización del 70% de los residuos de la construcción y de las obras públicas en el horizonte 2020.
• La reducción del 50% en el horizonte 2025 de la cantidad de residuos en vertederos.

El texto, revisado en el Parlamento desde el 10 de febrero, será definitivamente aprobado el próximo 3 de marzo en el Parlamento Francés.

Por otra parte, el país galo también ha introducido en su normativa de consumo un artículo mediante el cual se establecen las obligaciones de información y de oferta de las piezas de repuesto necesarias indispensables para la utilización de un bien, lo cual podrá permitir un desarrollo del sector de la reparación y la relocalización en Francia de la riqueza, así como la creación de empleo.

En el Reino Unido, su Ministerio de Medio Ambiente tiene más que integrada la economía circular como concepto dentro de su política tanto económica como ambiental.

A título de ejemplo, se puede consultar el documento publicado este mismo 5 de febrero titulado “Resource management: a catalyst for growth and productivity” (Gestión de los recursos: un catalitzador del crecimiento y la productividad). En dicho estudio y como primer punto de su introducción se dice: “El gobierno se ha comprometido a impulsar el crecimiento económico, la reducción del déficit y el aumento de las exportaciones del Reino Unido. Avanzar hacia una economía más circular puede contribuir a estos propósitos y es esencial para nuestro crecimiento futuro, incrementando la resiliencia, la salud humana y ambiental”. Así pues, desde las islas británicas tienen muy claro que la economía circular debe estar en el corazón de las políticas de desarrollo económico.

El Reino Unido es, además, uno de los más activos en realizar protocolos de fin de condición de residuo, tal y como hemos venido explicando en algunos post de Terraqui como, por ejemplo:

• Actualizado el protocolo de calidad de fin de condición de residuo para la producción y el empleo de materiales de caucho procedente de neumáticos en el Reino Unido
• Actualizado el protocolo de calidad de fin de condición de residuo para su uso en la digestión anaeróbica en el Reino Unido

Por otra parte, el Parlamento italiano ha empezado a reconsiderar la legislación en materia de residuos a raíz de una iniciativa legislativa presentada por más de 200 organizaciones y 80.000 ciudadanos llamada “residuo cero” y que va en la línea de trabajo de los objetivos que planteaba las propuestas legislativas de la antigua comisión relativas a residuos dentro del paquete de economía circular.

Habrá que ver cuáles son las propuestas legislativas que la nueva Comisión dice que va a tener listas antes de que acabe 2015. Cuando en julio del año pasado se presentó el paquete de economía circular, las reacciones de muchos de los ministros de medio ambiente fueron que, aunque saludaban los objetivos del mismo, a su vez suponía también metas muy difíciles de alcanzar y más teniendo en cuenta la disparidad de posiciones que actualmente vive Europa, donde, por ejemplo, la armonización de estándares para la gestión de los residuos es contemplada como un reto de difícil solución.

Sin embargo, la urgencia que supone el hecho incontestable de que las materias primas son cada vez más escasas y el impacto ambiental tanto de su explotación como de su uso para manufacturarlas implican costes cada vez más difíciles de asumir tanto económicamente como en términos ambientales y de salud, hacen que los retos en política de gestión y eficiencia de los recursos no puedan demorarse mucho tiempo más. La retirada del paquete de economía circular supone pues un freno inequívoco en este sentido, tal y como apunta el grupo de juristas ambientales Avosetta.

Si el paquete de medidas de economía circular fue criticado en su momento por ser demasiado ambicioso, pero sin embargo la nueva Comisión afirma que sus propuestas quieren serlo aún más pero en un encuadre más realista, ¿desde qué marco político y económico van a plantear las nuevas medidas?.

Una posibilidad, apuntada en el marco del II Foro Europeo de los Recursos celebrado los días 10 y 11 de noviembre de 2014, es que quieran establecerse medidas en función de contextos económicos y de gestión de residuos diferenciados, según se evalúen las distintas políticas y niveles de eficiencia en la gestión de los recursos, respondiendo así a una Europa de distintas velocidades a tenor de las opiniones de algunos países:

“Mientras que Alemania y los Países Bajos están a favor y en disposición de contribuir al debate sobre el establecimiento de metas para la eficiencia de los recursos a nivel europeo, desde la perspectiva de Polonia la atención debería centrarse en la aplicación del paquete existente, ya que hay países que necesitarán apoyo para cumplir los objetivos de déficit financieros y también para cumplir las ambiciones de eficiencia de recursos”.

Foto portada:
Friends of Europe (cc)