Aceites vegetales usados como combustible alternativo y fin de la condición de residuo

Roser Puig Marcó.

Abogada.
TERRAQUI. Derecho ambiental.   

En el asunto C-212/18 el Abogado General del Tribunal de Justicia de la UE analiza la obligación de los Estados miembros de no tratar como residuo a una sustancia que ha dejado de serlo y el alcance de su margen de apreciación para determinar si un residuo ha dejado de serlo.

La cuestión prejudicial, remitida por el Tribunal regional de lo contencioso-administrativo de Piamonte (Italia), pretende que se dilucide si el artículo 6, apartados 1 y 4 de la Directiva 2008/98 sobre residuos, y el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2009/28 sobre energías renovables, se oponen a una normativa nacional con arreglo a la cual la utilización de aceites vegetales usados como combustible en una instalación que emite sustancias contaminantes a la atmósfera está obligada a ajustarse a las limitaciones normativas aplicables a la valorización energética de residuos, a menos y hasta que un acto interno de alcance general disponga lo contrario.

Esta petición se suscita en un litigio entre la sociedad Prato Nevoso Termo Energy y la Provincia de Cuneo, relativo a la denegación de la solicitud de la empresa dirigida a obtener la autorización para modificar la fuente de alimentación de una instalación de generación de energía térmica y eléctrica -comprendida en la categoría de instalaciones que emiten sustancias contaminantes a la atmósfera-, sustituyendo el gas metano utilizado por un aceite vegetal, que deriva de la recogida y tratamiento químico por esterificación de aceites de freír, de residuos de refinado de aceites vegetales y de residuos resultantes del lavado de depósitos para su almacenamiento. La autorización solicitada fue denegada por cuanto dicho aceite vegetal no está comprendido en ninguna de las categorías de combustibles autorizados en las instalaciones que emiten sustancias a la atmósfera que figuran en la lista prevista en el anexo X del Decreto legislativo nº 152/2006, por el que se establecen normas en materia de medio ambiente. Los únicos aceites vegetales comprendidos en estas categorías son los procedentes de cultivos específicos u obtenidos con tratamientos exclusivamente mecánicos.

En primer lugar, el Abogado General, el Sr. Henrik Saugmandsgaard Øe, apunta que es preciso apreciar, a la luz de las características técnicas y de su impacto medioambiental, si una sustancia obtenida a partir del tratamiento de residuos procedentes de la biomasa, como el aceite vegetal usado sometido a tratamiento químico, ha perdido la condición de residuo, cuando no está comprendida en ninguna de las categorías que figuran en la lista de los combustibles autorizados en una instalación como la descrita.

En este sentido, recuerda que puede llegarse de tres maneras distintas a la conclusión según la cual un residuo ha perdido esta condición. En primer lugar, esta conclusión puede basarse en la aplicación de criterios de fin de la condición de residuos definidos a escala de la UE. En segundo lugar, cuando no se hayan establecido tales criterios, puede llegarse a esta conclusión mediante una decisión “caso por caso”, es decir una decisión individual que se refiere a los flujos de residuos específicos valorizados en una instalación determinada, adoptada por un Estado miembro con arreglo al artículo 6 apartado 4 de la Directiva 2008/98. Y, en tercer lugar, como se desprende de la sentencia Tallinna Vesi, que fue objeto de análisis en un post de Terraqui de 10 de abril de 2019, esta misma disposición faculta a los Estados miembros para elaborar ellos mismos, cuando no se hayan establecido criterios a escala de la Unión, los criterios según los cuales los residuos comprendidos en una categoría dada pierden dicha condición, mediante un acto interno de alcance general.

No obstante, es cierto que el TJUE ha declarado que el artículo 6.4 de la Directiva 2008/98 exige a los Estados miembros algo más que una simple facultad de examinar si determinados residuos han perdido esta condición y declarar, si procede, el fin de la condición de residuo. Así, los Estados miembros están obligados, cuando no se hayan establecido criterios a nivel de la Unión, a declarar el fin de la condición de residuo de aquél que haya sido objeto de una operación de valorización que lo haga apto para su uso sin poner en peligro la salud humana y sin dañar el medio ambiente. En otras palabras, cuando un residuo es objeto de una valorización completa, que tenga como consecuencia conferir a la sustancia resultante las mismas propiedades y características que una materia prima, de manera que ésta pueda usarse con las mismas medidas de precaución para el medio ambiente, dicha sustancia pierde la condición de residuo.

En sus conclusiones, el Abogado General indica que el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/98, en su versión modificada por la Directiva 2018/851, especifica ahora la obligación de los Estados miembros de “adoptar las medidas adecuadas” para garantizar que los residuos que hayan sido objeto de una operación de valorización dejen de ser considerados residuos en las condiciones establecidas en ella. A su juicio, este refuerzo tendría por objeto proporcionar más seguridad jurídica a los operadores de mercados de materias primas secundarias, con el fin de acelerar la transición hacia una economía circular. De todas formas, apunta que es preciso aclarar el alcance del margen de maniobra de que disponen los Estados miembros para evaluar si un determinado tipo de residuos o un flujo específico de residuos puede, tras la realización de operaciones de valorización, utilizarse sin poner en peligro la salud humana y sin dañar el medio ambiente.

Propone reconocer a los Estados miembros un amplio margen de apreciación por lo que se refiere tanto al examen sobre el fondo del cumplimiento de las condiciones anunciadas en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/98, como a la elección del método -criterios de alcance general relativos al tipo de residuos en cuestión o decisiones individuales para los flujos de residuos de este tipo- y del procedimiento seguido. Haciendo uso de la tesis argumentativa del TJUE en la sentencia Tallinna Vessi, concluye que, en determinadas circunstancias, un Estado miembro puede, respecto a un tipo de residuos, decidir no establecer criterios, ni la posibilidad de adoptar una decisión individual por la que se declare la pérdida de la condición de residuo. Tal decisión supone que el Estado miembro habrá estimado, teniendo en cuenta “todos los elementos pertinentes y el estado más reciente de los conocimientos científicos y técnicos”, que no puede considerarse que este tipo de residuos ha sido objeto de una operación de valorización que lo haga apto para su uso sin poner en peligro la salud humana y el medio ambiente.

En resumen, la adopción de criterios, así como de decisiones individuales, relativos al fin de la condición de residuo exige que las autoridades nacionales competentes realicen evaluaciones técnicas y científicas complejas; evaluaciones que pueden fundamentar la decisión de un Estado miembro de no reconocer el fin de la condición de residuo, y que ni el Tribunal de Justicia ni los órganos jurisdiccionales nacionales pueden sustituirla por su propia decisión. Lo único que podría controlarse es que esta decisión traiga causa de un error manifiesto de apreciación. En este sentido, el Abogado General considera que es preciso llevar a cabo un control jurisdiccional (en este caso, por parte del órgano jurisdiccional remitente de la cuestión prejudicial) a fin de conciliar el necesario margen de maniobra de los Estados miembros con el objetivo de promoción de la economía circular que persigue la Directiva sobre residuos. Así como que, en virtud del principio de efectividad del Derecho de la Unión, los poseedores de residuos interesados deben poder solicitar el inicio del procedimiento de adopción de tales criterios y disponer de vías de recurso en caso de desestimación de dicha solicitud o de inactividad de las autoridades nacionales competentes.

En otro orden de cosas, en relación a la Directiva 2009/28, el Sr. Saugmandsgaard Øe apunta que ésta se limita a establecer un marco común para el fomento de las energías renovables, preservando la libertad de los Estados miembros de desarrollar el sector de las energías renovables de la manera más adecuada a su situación y de componer de este modo su combinación energética según sus propias prioridades, siempre que alcancen los objetivos nacionales vinculantes que se les han asignado. Consecuentemente, la Directiva 2009/28 no se opone a una normativa nacional que no contempla a los aceites vegetales usados tratados químicamente en la lista de combustibles utilizables en una instalación de cogeneración comprendida en la categoría de las instalaciones que emiten sustancias contaminantes a la atmósfera, y que por tanto supedita su utilización como combustibles en las instalaciones al cumplimiento de las normas en materia de valorización energética de residuos.

Este caso brinda otra oportunidad al TJUE para profundizar en las obligaciones de los Estados miembros de adoptar las medidas necesarias para conseguir los objetivos de protección del medio ambiente que persigue la Directiva de residuos, que comprenden, por una parte, la prevención y la reducción de los impactos adversos causados por los residuos y, por otra parte, la mejora de la eficacia de la gestión de estos recursos. Porque se corre el riesgo de que la incertidumbre que rodea la condición de los residuos que han sido objeto de una operación de valorización incite a los poseedores de residuos a eliminarlos, pasando por alto la jerarquía de los residuos, en lugar de valorizarlos.

El texto íntegro de las conclusiones puede ser consultado en el siguiente enlace.