En torno al acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado-Generalitat Valenciana, sobre la constitucionalidad de la Ley de residuos y suelos contaminados para el fomento de la economía circular en la Comunitat Valenciana

Víctor Moralo Iza. 

Attorney and Partner at ECIJA. 
Área de Urbanismo y Medio Ambiente. 

Con esta actuación se salva, toda vez que se anula, cualquier tipo de vía de inconstitucionalidad de la Ley de residuos y suelos contaminados para el fomento de la economía circular en la Comunitat Valenciana.

i.- El pasado miércoles 21 de junio de 2023 se publicó en el Boletín Oficial del Estado el Acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado-Generalitat Valenciana, sobre la constitucionalidad de la Ley 5/2022, de 29 de noviembre, de la Generalitat, de residuos y suelos contaminados para el fomento de la economía circular en la Comunitat Valenciana. Este acuerdo nace con la finalidad subsanar la referida Ley y así evitar un eventual recurso de inconstitucionalidad, comunicando al Tribunal Constitucional la intención de no recurrir la misma, a los efectos previstos en el artículo 33.2 de la Ley Orgánica 2/1979 de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (LOTC).

El citado artículo 33 LOTC prevé que, con la finalidad de evitar la interposición del recurso (i) se reúna la Comisión Bilateral de Cooperación entre la Administración General del Estado y la respectiva Comunidad Autónoma, pudiendo solicitar su convocatoria cualquiera de las dos Administraciones; (ii) que en el seno de la mencionada Comisión Bilateral se adopte un acuerdo sobre iniciación de negociaciones para resolver las discrepancias, pudiendo instar, en su caso, la modificación del texto normativo; y (iii) que el acuerdo sea puesto en conocimiento del Tribunal Constitucional por los órganos anteriormente mencionados dentro de los tres meses siguientes a la publicación de la Ley, disposición o acto con fuerza de Ley, y se inserte en el «Boletín Oficial del Estado» y en el «Diario Oficial» de la Comunidad Autónoma correspondiente.

Pues bien, para salvar el escollo de inconstitucionalidad, el acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado-Generalitat Valenciana se centra y rectifica los artículos 2, 3, 6, 7, 32, 33, 35, 37, 41, 43, 47, 64, 67 y las disposiciones adicionales segunda y quinta de la referida Ley 5/2022, de la Generalitat Valenciana.

ii.- En relación con el artículo 2, se producen varias modificaciones. Así, en el apartado u), que define el concepto de «Envase comercial», se acuerda la supresión del extremo «y que no es susceptible de ser adquirido por el consumidor en los comercios» a fin de adaptarlo a la definición dada con carácter básico en el artículo 2.h) del Real Decreto 1055/2022, de 27 de diciembre, de envases y residuos de envases.

El artículo 2.ag), define las «Instalaciones portuarias receptoras», y se acuerda la supresión de la referencia al «artículo 2.1.e) del Real Decreto 1381/2002, de 20 de diciembre, sobre instalaciones portuarias de recepción de desechos generados por los barcos y residuos de carga», por el «artículo 2.q) del Real Decreto 128/2022, de 15 de febrero, sobre instalaciones portuarias receptoras de desechos de buques».

En lo referente al apartado 3 del artículo 3, ambas partes acuerdan que la demostración de la no peligrosidad de los sedimentos de los puertos de interés general del Estado se efectuará, exclusivamente, de conformidad con las directrices que apruebe la Administración General del Estado, teniendo en cuenta además lo dispuesto en la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protección del medio marino.

En lo concerniente al artículo 6.1.b), se acuerda proceder a la supresión del término «Reutilización» del apartado 2 dedicado a la «Preparación para la reutilización», de conformidad con lo previsto en los artículos 8 y 2.z) de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular.

iii.- Por su parte, el artículo 32, en su punto 3.a).II que regula como medida de prevención que las Administraciones Públicas Autonómicas y Locales de la Comunitat Valenciana garanticen que los vasos desechables suministrados sean compostables, ambas partes acuerdan promover la correspondiente modificación legislativa para eliminar la referencia «compostable», de conformidad con los objetivos de reducción de productos de plásticos de un solo uso previstos con carácter básico en el artículo 55.1 de la Ley 7/2022.

El artículo 32.4 regula entre las medidas de prevención la obligación a los establecimientos de alimentación que vendas productos frescos y bebidas de aceptar el uso de recipientes reutilizables, y se acuerda la modificación legislativa para especificar que se aplicará a establecimientos de alimentación que vendan «a granel» alimentos y bebidas, de conformidad con lo dispuesto con carácter básico por el artículo 9.3 del Real Decreto 1055/2022.

En atención a  las discrepancias manifestadas con relación al artículo 33 (referente a la reducción de los residuos alimentarios), apartado 3, se acuerda considerar que dicho precepto debe interpretarse y aplicarse, en lo relativo al compost o digerido de máxima calidad de la letra d), en los términos establecidos en el artículo 14, apartado 2 del Real Decreto 1051/2022, de 27 de diciembre, por el que se establecen las normas para la nutrición sostenible de suelos agrarios, y el Anexo VIII a que se remite.

Por su parte, en relación con el artículo 35 que versa sobre film no envase y embalajes no reutilizables y difícilmente o no reciclables, se ha acordada la supresión del apartado 5, referente a que a partir del 1 de enero de 2024 fuera obligatorio etiquetar de manera adecuada y visible los envases y embalajes mixtos de plástico y cartón para productos no alimentarios. El párrafo eliminado perseguía que, en la Comunitat Valenciana, las personas consumidoras tuvieran información accesible en el propio envase o embalaje sobre los mecanismos de separación de los diferentes materiales que lo configuran.

iv.- Asimismo, por el Acuerdo de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración General del Estado-Generalitat Valenciana, ésta se compromete a promover la correspondiente modificación legislativa, para la armonización con la Ley 7/2022, estableciendo como objetivos que los envases secundarios de plástico film que contengan al menos un 50 % de plástico reciclado y no fragmentable, deberán ser del 70 % a partir del de 2025. Asimismo, se fomentará la eliminación gradual del embalaje de comidas cocinadas mediante envases que no sean fácilmente reciclables o compostables, y en caso de tratarse de recipientes desechables, deberán estar adheridos a un sistema de responsabilidad ampliada del productor o un sistema integrado de gestión.

Así pues, según el nuevo artículo 35 de la Ley 5/2022, de la Generalitat, queda prohibido en la Comunitat Valenciana el etiquetado de bolsas de plástico y film que legalmente no estén considerados como envases por la normativa básica estatal, así como de embalajes legalmente considerados envases pero que no sean reciclables por las tecnologías disponibles, que contengan la expresión «envases», «envase» o similar, en tanto estos materiales no estén adheridos a los sistemas de responsabilidad ampliada del productor o los sistemas integrados de gestión.

En relación a la comercialización de paquetes de latas de bebidas o botellas de bebidas mediante envases secundarios, se estará a lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una Economía Circular y su real decreto de desarrollo. A este respecto, y en aplicación de lo previsto en el artículo 8.2 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, la Generalitat Valenciana podrá aplicar sistemas de incentivo fiscal autonómicos a los fabricantes y productores implantados en la Comunitat Valenciana, según las siguientes especificaciones:

• Para los envases secundarios de plástico film que contengan al menos un 50 % de plástico reciclado y no fragmentable, según la norma UNE-EN 15343:2008, a partir del 1 de enero de 2024, debiendo ser del 70 % a partir del 1 de enero de 2025.
• Para los envases secundarios de plástico film que contengan al menos un 50 % de plástico de origen biológico, certificado mediante la norma UNE-CEN/ TS 16137:2012, a partir del 1 de enero de 2024, debiendo ser del 70 % a partir del 1 de enero de 2025.
• Para los envases secundarios de plástico film que contengan al menos un 50 % de materias primas renovables, bioplásticos o materiales provenientes del reciclaje químico de plásticos, certificado mediante un esquema de certificación basado en la trazabilidad y el balance de masas como la certificación ISCC Plus u otras relacionadas, a partir del 1 de enero de 2024, debiendo ser del 70 % a partir del 1 de enero de 2025.

En relación a la comercialización de envases mediante anillas de plástico, y al objeto de avanzar en lo previsto en el artículo 55.4 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, se fomentará su eliminación o sustitución gradual por otros tipos de elementos:

• Antes del 31 de diciembre de 2024, eliminar o sustituir el 50 % de las anillas de plástico que se pongan en el mercado en la Comunitat Valenciana.
• Antes del 31 de diciembre de 2025, eliminar o sustituir el 70 % de las anillas de plástico que se pongan en el mercado en la Comunitat Valenciana.
• Antes del 31 de diciembre de 2026, eliminar o sustituir el 90 % de las anillas de plástico que se pongan en el mercado en la Comunitat Valenciana.

El incumplimiento de las previsiones del presente apartado, implicará la inaplicabilidad de los incentivos fiscales autonómicos previstos en el artículo 35.2 del presente ni cualquier otro previsto en la presente ley.

Asimismo, se fomentará la eliminación gradual del embalaje de comidas cocinadas mediante envases (i) que no sean reutilizables, (ii) que no sean compostables según la norma UNE EN 13.432: 2000, o (ii) que no sean de aluminio, cartón, madera o de cualquier otro material fácilmente reciclable, tanto en el envase del alimento como en el film de recubrimiento, en caso de tenerlo.

En caso de tratarse de recipientes desechables, deberán estar adheridos a un sistema de responsabilidad ampliada del productor o un sistema integrado de gestión de acuerdo con la normativa básica estatal.

También se prevé que en la Comunitat Valenciana, a partir del 1 de enero de 2024, sea obligatorio etiquetar de manera adecuada y visible los envases y embalajes mixtos de plástico y cartón para productos no alimentarios, de tal manera que las personas consumidoras tengan información accesible en el propio envase o embalaje sobre los mecanismos de separación de los diferentes materiales que lo configuran.

En los establecimientos de hostelería, restauración y cáterin, se procurará evitar el uso de productos alimentarios en envases monodosis que no sean como mínimo reciclables, a excepción de aquellas restricciones establecidas por el Real decreto 895/2013. Y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 56.a) de la Ley 7/2022, de 8 de abril, no se proporcionarán utensilios desechables para el consumo de alimentos y bebidas en el mismo local, a excepción de los consumibles de celulosa.

v.- Se revisa también el artículo 37, que se refiere a determinadas prescripciones aplicables a envases reutilizables de bebidas, y se acuerda que su interpretación será conforme con lo dispuesto en la legislación básica del Estado y, en particular, en el Real Decreto 1055/2022, de 27 de diciembre, de envases y residuos de envases.

El artículo 41.9, que regula lo tocante a la preparación para la reutilización, reciclaje y valorización de residuos, en lo que se refiere a la información a remitir a la Generalitat sobre las características acerca de la reciclabilidad de los envases, se ha acordado la supresión del plazo «con una antelación mínima de seis meses» antes de la puesta en el mercado de nuevos envases ligeros, para adaptarlo así a lo dispuesto con carácter básico en el Real Decreto 1055/2022. Así, los productores de envases ligeros que introduzcan estos productos en la Comunitat Valenciana, antes de doce meses desde la entrada en vigor de esta ley, deben aportar a la administración de la Generalitat, bien directamente o bien a través de los sistemas colectivos de responsabilidad ampliada del productor, una base de datos informática de caracterización de sus referencias de envases para garantizar la reciclabilidad real y efectiva de los envases por medios manuales, mecánicos, ópticos, de identificación de imágenes o automáticos en las plantas de clasificación de envases, de acuerdo con las mejores técnicas disponibles de fabricación y diseño, que garantice que el envase es, como mínimo, reciclable, independientemente de su dimensión o composición.

Esta base de datos informática deberá actualizarse y remitirse a la administración de la Generalitat Valenciana con una antelación mínima de seis meses antes de la puesta en el mercado de nuevos envases ligeros.

vi.- También se acuerda la modificación de los puntos 1, 4, 5, 9, y13 del artículo 43 relativo a los sistemas complementarios de recogida de selectiva, con el fin de adaptar a la legislación básica estatal, sustituyendo el SDR por la nueva denominación SDI correspondiente al sistema de devolución por incentivo económico, aunque el contenido del sistema básicamente se mantiene inalterado, razón por la que el Acuerdo no afecta al contenido del Anexo I, referente a la operativa del nuevo sistema y que permanece inalterado.

Básicamente, se viene a armonizar el texto legal al Real Decreto 1055/2022 donde se refiere a los productores del producto, indicándose que adicionalmente se podrán implantar con carácter voluntario sistemas de devolución por incentivo económico SDI para otros envases de plástico de bebidas independientemente de su capacidad.

En su punto cuarto se especifica que los productores de producto deben establecer los requerimientos necesarios en cuanto a contenerización y equipos automáticos receptores vinculados al SDIR o equipamientos con sistemas informáticos que permitan la identificación del usuario vinculados al SDI que sea económicamente eficiente y garantice que el sistema de recogida separada de envases ligeros cumple los objetivos de recogida y reciclaje de esta fracción de residuos establecidos la Ley 5/2022, de la Generalitat Valenciana, en la Ley 7/2022 y el Real Decreto 1055/2022.

vii.- Por último, señalar también que el artículo 47 referente a la eliminación de residuos, habrá de interpretarse y aplicarse teniendo en cuenta las prescripciones del artículo 27 de la Ley 7/2022, en la redacción dada por la Ley 30/2022, de 23 de diciembre, por la que se regula el sistema de gestión de la Política Agraria Común, posterior a la aprobación de la norma autonómica. Y que la disposición adicional segunda relativa al «Material bioestabilizado», deberá interpretarse y aplicarse en los términos establecidos en el artículo 14, apartado 2 del citado Real Decreto 1051/2022 y el anexo VIII a que se remite, aplicándose exclusivamente en lo que no se oponga a la norma básica cuando se refiera a suelos agrarios.

En definitiva, vemos como con esta actuación de cirugía jurídica sobre el articulado de la Ley 5/2022, de 29 de noviembre, de la Generalitat, de residuos y suelos contaminados para el fomento de la economía circular en la Comunitat Valenciana, se salva toda vez que se anula cualquier tipo de vía de inconstitucionalidad de la Ley, comunicándose tal circunstancia al Tribunal Constitucional, que hace las veces de legislador negativo. Ahora queda pendiente que el nuevo Gobierno de la Generalitat Valenciana a resultas de las últimas elecciones autonómicas, tramite el Proyecto de Ley de modificación en los términos convenidos y lo remita a las Cortes Valencianas para su aprobación parlamentaria.