Cataluña: publicados los instrumentos de gestión de residuos y recursos, así como de sus infraestructuras de gestión

Laia Soriano-Montagut Jené. 

Abogada. 
TERRAQUI. Derecho Ambiental. 

A través de los Reales Decretos 209/2018 y 210/2018 se han aprobado el Plan Territorial Sectorial de Infraestructuras de Gestión de Residuos Municipales de Cataluña (PINFRECAT20) y el Programa de Prevención y Gestión de Residuos y Recursos de Cataluña (PRECAT20).

Ambos instrumentos se han publicado en el Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña de 16 de abril de 2018, mediante Real Decreto 209/2018, de 6 de abril, por el que se aprueba el PINFRECAT20 (publicado en el BOE núm. 92, de 16 de abril), y el Real Decreto 210/2018, de 6 de abril, por el que se aprueba el PRECAT20  (publicado en el BOE núm. 92, de 16 de abril), en ejercicio de las competencias compartidas de la Generalitat de Cataluña en materia de medio ambiente, de acuerdo con los artículos 111 y 144 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

También se han elaborado, tramitado y aprobado en aplicación del Texto refundido de la Ley reguladora de los residuos, aprobado por Decreto Legislativo 1/2009, de 21 de julio (TRLRR) , según el cual, junto con el programa general y los programas de residuos, el Gobierno tiene que aprobar un Plan Territorial Sectorial de Infraestructuras de Gestión de Residuos Municipales, que tiene carácter de Plan territorial sectorial (artículo 6.7), de acuerdo con la Ley 23/1983, de 21 de noviembre, de Política Territorial.

A modo informativo cabe mencionar, para evitar confusiones en cuanto a quién compete la aprobación de estos instrumentos, que en condiciones de funcionamiento normal de las instituciones catalanas, éstos se habrían aprobado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña.

Seguidamente se analizan los aspectos más destacados de los documentos.

PINFRECAT20

Se trata de un instrumento de ordenación y de determinación del interés público que tiene que derivar en la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos, y a la vez tiene que garantizar la implantación de un modelo de gestión que tiene como finalidad última la mejora y optimización del servicio público de gestión de residuos municipales, de acuerdo con el principio de eficiencia, y los criterios de sostenibilidad ambiental, social y económica bajo la base de la cooperación con la Administración local. Además debe favorecer la creación de una economía circular que promueve la eficiencia en el uso de los recursos para lograr un alto nivel de sostenibilidad ambiental, en el marco de la Ley 16/2017, del 1 de agosto, del Cambio Climático.

Asimismo, el PINFRECAT20 se configura como uno de los ejes vertebradores de la actuación del Gobierno de la Generalitat de Cataluña, en cuanto que asume la financiación de las inversiones que figuran en el PINFRECAT20 en la cuantía y la forma que determine el mismo Plan y contribuye de este modo a la racionalización del gasto público en materia de inversiones en gestión de residuos municipales.

Este plan tiene naturaleza de plan territorial sectorial, lo que comporta que su contenido alcance la estimación de los recursos disponibles, de las necesidades y de los déficits, territorializados en el sector correspondiente; la determinación de las prioridades de actuación, y la definición de los estándares y de las normas de distribución territorial.

El PINFRECAT20 se desarrolla de acuerdo con la adaptación de la planificación al contexto general en el que se encuentra Cataluña actualmente, tanto en términos normativos como en cuanto a las complejas condiciones de entorno socioeconómico y financiero. Así pues, esta necesidad de adaptación ha motivado la elaboración de un nuevo plan, que revisa y sustituye al Plan Territorial Sectorial de Infraestructuras de Residuos Municipales, aprobado por el Decreto 16/2010, de 16 de febrero; y lo deroga expresamente.

Deacuerdo con su normativa, el objeto del PINFRECAT20 se centra en:

• La adaptación de las nuevas bases del modelo de gestión de residuos municipales establecidas en el Programa de gestión de residuos municipales de Cataluña.
• La determinación de los criterios de implantación de las instalaciones de gestión de residuos en el escenario temporal previsto.
• La agrupación territorial mediante la determinación de las instalaciones que tienen que dar servicio a las diferentes comarcas, partiendo de los ámbitos funcionales delimitados por el Plan Territorial General de Cataluña.
• La exposición de la situación de las infraestructuras existentes y capacidades disponibles.
• La determinación de los déficits actuales y futuros de infraestructuras que tienen que ser cubiertos para garantizar el modelo de gestión de residuos municipales exigido en cada momento por el ordenamiento jurídico de aplicación.

En cuanto al contenido del PINFRECAT20, éste debe contener:

• La definición del Modelo de gestión de los residuos municipales en Cataluña, de acuerdo con el Programa de gestión de residuos municipales de Cataluña.
• La exposición y diagnosis de la situación actual de la gestión de los residuos municipales generados en Cataluña y del parque de infraestructuras disponibles que tienen que dar servicio a su tratamiento, en cuanto a la fracción resto, la fracción orgánica (FORM), la valorización energética y la disposición del rechazo.
• La determinación de cinco agrupaciones territoriales, partiendo de los ámbitos funcionales delimitados por el Plan Territorial General de Cataluña, a efectos de compartir las infraestructuras de gestión de residuos para garantizar adecuadamente el principio de sostenibilidad ambiental.
• La determinación en cada agrupación territorial del balance de situación entre generación y capacidades de tratamiento, estableciendo los déficits que hay que cubrir y los mecanismos por la revisión de los déficits.
• La identificación y propuesta de actuaciones concretas que hay que desarrollar.
• Los mecanismos y las prescripciones que hay que tener en cuenta para poder desarrollar otras actuaciones no identificadas de forma concreta en el Plan Territorial Sectorial de Infraestructuras de Gestión de Residuos Municipales de Cataluña y que tienen que permitir resolver déficits.
• La estimación de las inversiones necesarias para llevar a cabo las mejoras o construcción de las instalaciones identificadas, así como los instrumentos económicos que se prevé poner a disposición de los entes locales para colaborar en la financiación de las actuaciones.

Por otro lado, los tipos de instalaciones afectados por el PINFRECAT20 son los siguientes:

• Instalaciones de gestión de la fracción resto y la fracción orgánica de residuos municipales (FORM).
• Instalaciones de valorización energética y de disposición del rechazo. En cuanto a los depósitos controlados, quedan afectados únicamente los de clase II, de residuos no peligrosos, autorizados para la gestión de los residuos municipales de los servicios públicos de recogida obligatoria.

Respecto los principios del PINFRECAT20, la normativa determina los siguientes:

• En el marco de la Ley 23/1983, de 21 de novembre, de política territorial, se establece la obligación de que los planes territoriales sectoriales se tengan que adaptar a las orientaciones del Plan Territorial General, justificándolo expresamente.
• Aplicación de las estrategias y los objetivos siguientes, previstos en el artículo 4 de la Ley 1/1995, de 16 de marzo, por la que se aprueba el Plan Territorial General de Cataluña :
  • Tender al reequilibrio territorial global de Cataluña.
  • Fomentar el desarrollo sostenible del país.
  • Favorecer el mínimo impacto ambiental de las actuaciones con incidencia territorial.
• Aplicación del orden de prelación de criterios de gestión de los residuosque establece el artículo 6 del Texto refundido de la Ley reguladora de los residuos (TRLRR) y el artículo 8 de la Ley del Estado 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados (LRSC).
• Planificación de las infraestructuras de acuerdo con el principio de eficiencia y el criterio de proximidad y suficiencia de las instalaciones de valorización de fracción resto de residuos municipales y de disposición del rechazo de los residuos municipales para la gestión de los residuos que se generan en una agrupación territorial determinada.
• Limitación del rechazo y, en consecuencia:
  • Asegurar que se ha reducido en un 65% la deposición de residuos municipales biodegradables respecto a los depositados en 1995, de acuerdo con lo dispuesto en el Real Decreto 1481/2001, de 27 de diciembre, por el que se regula la disposición del rechazo de los residuos en depósito controlado.
  • Sujetar la disposición del rechazo de los residuos al principio general de limitación a las fracciones residuales no susceptibles de valorización y que han recibido tratamiento previo, que establece el artículo 16 del Texto refundido de la Ley reguladora de los residuos aprobado por TRLRR , y el artículo 23 de la LRSC.

En otro orden de cosas, cabe destacar el carácter vinculante del PINFRECAT20. Al respecto, su normativa determina que el planeamiento urbanístico tiene que ser coherente con las determinaciones del PINFRECAT20.

También añade que los instrumentos de planeamiento urbanístico tienen que calificar como sistema urbanístico general las infraestructuras existentes que el PINFRECAT20 identifica y localiza de forma exacta y sobre las que prevé ampliaciones.

Asimismo, se añade que la concreta localización de una infraestructura de gestión de residuos municipales de nueva construcción, no identificada con exactitud por el PINFRECAT20, se puede llevar a cabo mediante la formulación y aprobación de un Plan especial urbanístico, que tiene que respetar los criterios que el mencionado Plan territorial sectorial establece.

Además de ello, el PINFRECAT20 tiene carácter vinculante respecto de los planes municipales y supramunicipales de gestión de residuos municipales.

Otra novedad de la normativa es que su disposición adicional establece que por resolución del director o directora de la Agencia de Residuos de Cataluña se podrá permitir el traslado y la gestión de los residuos de una agrupación territorial a otra, siempre que se acredite la existencia de un déficit de capacidad en la agrupación territorial de origen o bien una mejora en la jerarquía de gestión de los residuos.

Finalmente, el PINFRECAT20 tendrá vigencia indefinida, aunque tendrá que ser revisado como mínimo cada 6 años. La revisión o la modificación del Plan tendrá que ser aprobada por el Gobierno.

PRECAT20

El Programa de Prevención y Gestión de Residuos y Recursos de Cataluña (PRECAT20), a diferencia del PINFRECAT20, es un instrumento programático de la Generalitat de Cataluña para hacer frente a los retos estratégicos y objetivos en materia de prevención y gestión de residuos hasta el año 2020.

En concreto, su objeto es definir el modelo de prevención y gestión de residuos y recursos de Cataluña, establecer los objetivos y programar las actuaciones y los instrumentos necesarios para el logro de dichos objetivos.

Asimismo, el PRECAT20 da cumplimiento a las previsiones establecidas en los artículos 28 y 29 de la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas directivas, al 144 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, así como al Texto refundido de la Ley reguladora de los residuos, el cual establece que el Gobierno de la Generalitat tiene que elaborar unos programas de gestión de residuos, junto con el Plan Territorial Sectorial de Infraestructuras de Gestión de Residuos Municipales.

También en la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados (LRSC), la cual modificó el régimen de la planificación en el ámbito de los residuos al establecer la obligación de las comunidades autónomas de elaborar planes de gestión de residuos y programas de prevención de residuos, de acuerdo con el Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos (PEMAR) 2016-2022 y el Programa estatal de prevención de residuos 2014-2020.

De la misma manera, el programa se sustenta en los artículos 14.2. y 15 de la LRSC, que, entre otras cuestiones, establecen que las comunidades autónomas aprobarán programas de prevención de residuos en los que se tienen que establecer los objetivos de prevención, de reducción de la cantidad de residuos generados y de reducción de la cantidad de sustancias peligrosas o contaminantes, se describirán las medidas de prevención existentes y se evaluará la utilidad de los ejemplos de las medidas que se indican en el anexo IV u otras medidas adecuadas.

Dichas medidas se dirigirán a conseguir la reducción del peso de los residuos producidos en 2020 en un 10% respecto a los generados en 2010. La finalidad de dichos objetivos y medidas será romper el vínculo entre el crecimiento económico y los impactos sobre la salud humana y el medio ambiente asociados a la generación de residuos. También que los programas de prevención de residuos se podrán aprobar de forma independiente o se podrán integrar en los planes y programas sobre gestión de residuos u otros ambientales.

En este marco, con la aprobación del PRECAT20 se derogan:

• El Decreto 88/2010, de 29 de junio, por el que se aprueba el Programa de Gestión de Residuos Industriales de Cataluña (PROGRIC) y se modifica el Decreto 93/1999, de 6 de abril, sobre procedimientos de gestión de residuos, salvo la disposición final primera, que conserva su vigencia.
• El Decreto 87/2010, de 29 de junio, por el que se aprueba el Programa de Gestión de Residuos Municipales de Cataluña (PROGREMIC) y se regula el procedimiento de distribución de la recaudación de los cánones sobre la disposición del rechazo de los residuos municipales, salvo los artículos 11, 12, 13, 14, 15, 16 y el capítulo II, que conservan su vigencia.
• El Decreto 89/2010, de 29 de junio, por el que se aprueba el Programa de Gestión de Residuos de la Construcción de Cataluña (PROGROC), se regula la producción y gestión de los residuos de la construcción y demolición, y el canon sobre la deposición controlada de los residuos de la construcción, salvo los artículos 2, 3, 4, los capítulos III, IV y V, y la disposición derogatoria, las disposiciones adicionales y las disposiciones finales 1 y 3, que conservan su vigencia.

Además de ello modifica el Decreto 89/2010, de 29 de junio, por el que se aprueba el Programa de Gestión de Residuos de la Construcción de Cataluña (PROGROC), se regula la producción y gestión de los residuos de la construcción y demolición, y el canon sobre la deposición controlada de los residuos de la construcción.

De esta manera, se pasa así de una planificación integrada por tres programas basados en el origen de generación de residuos (municipales, industriales y de la construcción) a un único programa orientado a la gestión de residuos bajo la visión de flujos materiales, con la voluntad de vincular el binomio residuo-recurso y hacer visible la contribución de la correcta gestión de los residuos con el uso eficiente de los recursos.

Así pues, el PRECAT20 pretende fortalecer la condición del residuo como recurso así como las sinergias existentes en la gestión de los diferentes flujos materiales independientemente de su origen, con el fin de contribuir, desde el ámbito de los residuos, al desarrollo sostenible, el uso eficiente de los recursos y a una economía circular que a la vez sea competitiva y generadora de nuevas actividades, y coadyuvar en la política de protección del medio ambiente y la salud de las personas, en el marco de las políticas europeas sobre la economía circular.

En cuanto a los objetivos prioritarios en la prevención y gestión de residuos para el año 2020, estos se regulan en el artículo 6 del Real Decreto de aprobación del Programa. En este sentido, se establecen los objetivos transversales en la prevención y gestión de residuos para el año 2020 siguientes:

• Reducir la huella de carbono asociada a la gestión de residuos y al uso de los recursos en Cataluña en un 30% respecto al año base 2012.
• Reducir las emisiones de gases de efecto invernadero asociados a la deposición, el tratamiento biológico y la combustión de residuos municipales en un 30% respecto al año base 2012.
• Incrementar la eficiencia de captación de biogás de los depósitos controlados hasta un 60%.

También se concretan los objetivos de prevención para el año 2020 siguientes:

• Reducir, como mínimo, en un 15% en peso la generación primaria total de residuos de Cataluña, municipales, industriales y de la construcción, respecto al año base 2010.
• Reducir en un 50% en peso el despilfarro alimentario en los ámbitos de la distribución al por menor, la restauración, el servicio de comidas o catering y el ámbito doméstico respecto al año base 2010.
• Reducir en un 90% en peso el consumo de bolsas comerciales con asas desechables no compostables respecto al año base 2007.

Asimismo, se determinan los objetivos de gestión para el año 2020 siguientes:

• En cuanto a la gestión de todos los residuos:

16. a) Incrementar la valorización global hasta el 65% de los residuos generados.
    b) Incrementar la cantidad de residuos tratados previamente antes de ser destinados a depósitos controlados hasta el 100% de los residuos destinados a depósitos controlados, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 16.2 del Texto refundido de la Ley reguladora de los residuos.

• En cuanto a la gestión de residuos municipales:
  a) Incrementar la recogida selectiva bruta hasta el 60% de los residuos municipales generados.

1. b) Incrementar la preparación para la reutilización más la valorización material hasta el 55% de los residuos municipales generados, para las fracciones de papel, vidrio, metal, plástico, bioresiduos y otras fracciones reciclables.
2. c) Incrementar la valorización global hasta el 70% de los residuos municipales generados.
3. d) Incrementar el tratamiento previo de la fracción resto hasta el 100% de la fracción resto generada.

• En cuanto a la gestión de residuos industriales:

1. a) Incrementar la preparación para la reutilización más la valorización material hasta el 64% de los residuos industriales generados.
2. b) Incrementar la valorización efectiva global hasta el 70% de los residuos industriales generados.

• En cuanto a la gestión de residuos de la construcción y demolición, incrementar la valorización global hasta el 75% de los residuos de la construcción y demolición generados.

• En cuanto a flujos de residuos específicos:

1. a) En el año 2020, un 5% en peso de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos recogidos serán destinados a preparación para la reutilización.
2. b) A partir del 31 de diciembre de 2020, se recogerán selectivamente, como mínimo, el 55% de los residuos de pilas y acumuladores portátiles.
3. c) En el año 2018, se valorizarán materialmente, como mínimo, un 80% en peso de los neumáticos fuera de uso.
4. d) En el año 2020, se valorizará materialmente un 100% en peso de los neumáticos fuera de uso.
   e) En el año 2020, el nivel de valorización global de residuos de envases será como mínimo del 75% en peso.
5. f) En el año 2020, como mínimo, se alcanzarán los siguientes niveles de valorización global en peso en función del material de envasado: papel-cartón, 80%; metales, 80%; vidrio, 80%; plástico, 50%; madera, 70%.

Otro aspecto a destacar del programa es el cumplimiento de todos los objetivos establecidos, y especialmente de los objetivos prioritarios considerados en el artículo 6 y mencionados anteriormente, de responsabilidad compartida a todos los agentes privados y públicos que intervienen.

En cuanto al objetivo de gestión para el año 2020 de residuos municipales, consistente en incrementar la recogida selectiva bruta hasta el 60% de los residuos municipales generados, se menciona que los municipios tendrán que alcanzar a título individual un objetivo mínimo del 50%.

Por lo que se refiere al seguimiento y la evaluación de las actuaciones previstas en el PRECAT20, se determina que corresponderá a la Agencia de Residuos de Cataluña. Otra cuestión a destacar es que el Programa será objeto de un seguimiento y evaluación, como mínimo, bienales, a partir de la entrada en vigor del presente real decreto, de acuerdo con los principios de participación pública y transparencia.

Finalmente, mencionar que PRECAT20 se inspira en principios generales arraigados en las bases del desarrollo sostenible desde las dimensiones ambiental, social y económica, centrándolos en el ámbito de los residuos y buscando unos fundamentos sólidos para la actuación.

A todo esto, estará por ver la vigencia de los dos instrumentos recién aprobados, habida cuenta que, esta misma semana, la Unión Europea ha aprobado la nueva normativa sobre economía circular, que establece nuevos objetivos jurídicamente vinculantes para el reciclaje de residuos y la reducción de los vertederos dentro de unos plazos fijos.

Entre los objetivos más ambiciosos de la UE sobre residuos cabe mencionar el objetivo común para reciclar al menos el 55% de los residuos municipales en 2025. Esta meta avanzará hasta el 60% en 2030 y al 65% en 2035.

También tendrá un objetivo común para reciclar el 65% de los residuos de envases en 2025, y el 70% para 2030, con objetivos separados para materiales específicos:

Otro ejemplo de estas medidas de la UE es que habrá un objetivo vinculante para la limitar el vertido de residuos municipales en vertederos al 10% del total para 2035.

De esta manera, a través de los instrumentos PINFRECAT20 y PRECAT20 se actualiza por el momento la planificación de infraestructuras de Gestión de Residuos Municipales de Cataluña, así como la programación de la Generalitat de Cataluña en materia de prevención y gestión de residuos, con el fin de avanzar en la integración de este vector ambiental en el conjunto de políticas de la Generalitat.

Este vector ambiental debe constituir el marco de referencia para la implantación ordenada y equilibrada en el territorio de las infraestructuras necesarias para el tratamiento de residuos en Cataluña, de acuerdo con la reformulación del modelo de gestión, al cual se tienen que subordinar los instrumentos previstos en la legislación urbanística.