A vueltas con el concepto de envase reutilizable

Aloia López Ferro. 

Abogada. 
TERRAQUI. Derecho Ambiental. 

¿Qué es un envase reutilizable? Probablemente, somos muchas las personas que actualmente nos estamos formulando esa pregunta. ¿Y por qué ahora? Porque el impuesto sobre envases no reutilizables comenzará a resultar de aplicación el próximo 1 de enero y el tiempo apremia. Como se sujetan al impuesto los envases no reutilizables, definir cuándo un envase es reutilizable resulta crucial. En este artículo analizamos la problemática definición de envase reutilizable que contiene la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular y reflexionamos sobre las dudas que surgen de su interpretación.

El nuevo impuesto sobre los envases no reutilizables de plástico, previsto en la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular (en adelante, Ley 7/2022) ha puesto en el punto de mira los envases reutilizables. El motivo de la especial atención por estos envases radica en que, si se puede acreditar que el envase que se va a poner el mercado en España es reutilizable, no estará sujeto al impuesto. Y la propia naturaleza y finalidad del impuesto parte de esta distinción crucial entre lo que es un envase reutilizable y no lo es, pues lo que busca es gravar la utilización en España de los envases no reutilizables para fomentar la prevención de la generación de residuos.

La definición de lo que es un envase reutilizable (o a la inversa, no reutilizable) resulta esencial para entender en qué medida un producto está sujeto al impuesto y, por tanto, su fabricante, adquirente en la Unión Europea o importador será contribuyente del impuesto. El contribuyente no sólo debe pagar el impuesto, sino que también tiene obligaciones asociadas, como, por ejemplo, llevar y reportar a la Agencia Tributaria una contabilidad específica (en el caso de los fabricantes), mantener un libro registro de existencias (lo que resulta exigible a los adquirentes intracomunitarios), solicitar su inscripción en un registro del impuesto y, repercutir el importe del impuesto en sus facturas (lo que ha de hacer, en todo caso, el fabricante, si bien la repercusión económica podrá afectar a toda la cadena, desde el fabricante al consumidor final). Por tanto, si una empresa fabrica, importa o adquiere envases reutilizables, productos plásticos semielaborados destinados a la obtención de envases reutilizables, o elementos destinados a permitir el cierre, comercialización o presentación de envases reutilizables, podrá respirar tranquila: por ahora, no es contribuyente de ningún impuesto que grave el plástico no reciclado que contienen sus productos.

1. La definición de envase reutilizable que contiene la Ley 7/2022

Un concepto tan relevante, sin embargo, no cuenta con una definición clara en la Ley 7/2022. El artículo 68, cuando indica los productos sujetos al impuesto, señala que se incluyen en su ámbito objetivo los envases no reutilizables que contengan plástico y clarifica qué se entiende por envase a efectos del impuesto y qué se considera que es un envase no reutilizable

• Definición de envase a efectos del impuesto

La norma señala que tienen la consideración de envases todos los artículos diseñados para contener, proteger, manipular, distribuir y presentar mercancías, incluyéndose dentro de estos tanto los definidos en el artículo 2.m) de esta ley— que se refiere a la definición de envase que contiene el Real decreto de envases —como cualesquiera otros que, no encontrando encaje en dicha definición, estén destinados a cumplir las mismas funciones —por ejemplo, los envases vacíos que, según el Real decreto de envases, no sería envases y que afectos del impuesto sí se gravan— y que puedan ser objeto de utilización en los mismos términos, salvo que dichos artículos formen parte integrante de un producto y sean necesarios para contener, sustentar o preservar dicho producto durante toda su vida útil y todos sus elementos estén destinados a ser usados, consumidos o eliminados conjuntamente —por ejemplo, una bolsa de té o una cápsula soluble de detergente —.

Este artículo, salvo en lo relativo a los envases vacíos, no introduce mayores novedades. Si sabemos lo que es un envase de acuerdo con la normativa de envases, sabemos lo que es un envase a efectos del impuesto. Pero quizás hubiese sido positivo incluir un listado de productos sujetos, a los efectos de clarificar el régimen normativo y ayudar a los contribuyentes a comprender en qué medida esta normativa les resulta aplicable. Porque el concepto de envase, desde una perspectiva jurídica, no es un concepto sencillo. Y de lo que se trata es de que apliquemos correctamente la norma para que sea efectiva. En todo caso, en un documento de preguntas y respuestas elaborado por el Ministerio de Hacienda incluye un listado de productos afectados por el impuesto que puede resultar de utilidad para interpretar la normativa.

• Definición de envase no reutilizable a efectos del impuesto

A continuación, la norma específica que se considera que los envases son no reutilizables cuando no han sido concebidos, diseñados y comercializados para realizar múltiples circuitos o rotaciones a lo largo de su ciclo de vida, o para ser rellenados o reutilizados con el mismo fin para el que fueron diseñados. Esta definición es una transcripción de la actual Directiva de envases (artículo 3, punto 2 bis).

Esta definición se contiene en el artículo 68 de la Ley 7/2022 y no en el artículo 71, dedicado expresamente a definir todos aquellos conceptos que tienen una singularidad propia a efectos del impuesto. Señala este artículo 71, en su apartado segundo, que:

“Respecto a los conceptos y términos con sustantividad propia que aparecen en este capítulo, salvo los definidos en este artículo, se estará a lo dispuesto en la normativa de la Unión Europea y de carácter estatal relativa a los productos incluidos en el ámbito objetivo del impuesto.”

Por ello, entendemos que el concepto de envase reutilizable, dado que no se define en el artículo 71, debe interpretarse en coherencia con la normativa sectorial aplicable, esto es, con la normativa europea y estatal de envases.

2. El concepto de reutilización no solo incluye el diseño, sino también cómo los productos son comercializados

Si acudimos a la normativa sectorial de envases, en la actualidad el Real Decreto de envases tampoco ofrece mayores precisiones. Pero es de esperar que próximamente tendremos un nuevo real decreto de envases que, si se aprueba conforme a la última versión que se hizo pública, incluye una relevante precisión: todos los envases reutilizables deben estar adscritos a un sistema de depósito, devolución y retorno. Además, se introducen disposiciones específicas para aquellos casos en que el fabricante del envase o el propio envasador mantienen la propiedad de los envases comerciales e industriales reutilizables. Según detalla el preámbulo de la norma, “este sistema de recogida permite garantizar el retorno de los envases reutilizables para realizar nuevas rotaciones, siendo rellenados o reutilizados con el mismo fin para el que fueron concebidos originalmente”. De lo anterior deducimos que, solo a través de estos sistemas, o de la implantación efectiva de un sistema de reutilización que funcione en la práctica, se podrá afirmar que un envase es reutilizable. No es suficiente con que un envase tenga un diseño por el cual podría ser reutilizado, sino que es necesario que exista un sistema para garantizar su reutilización.

A esto podría hacer referencia el documento de preguntas y respuestas del Ministerio de Hacienda al que hemos aludido, según el cual, resultan sujetos al impuesto:

“Botellas, bidones y garrafas, tales como los utilizados para productos de higiene (gel, champú, jabón, …), para productos industriales (lubricantes, desinfectantes, herbicidas, …), para productos alimenticios (refrescos, aceite, salsas, bebidas isotónicas, …), diseñadas para un solo uso, incluso si se pueden rellenar y reutilizar”.

Pero la aclaración que ofrece el Ministerio de Hacienda tampoco es clara, pues no hace alusión a cómo se comercializan los envases y a si existe un sistema que garantice su reutilización.

Aunque solo tienen un valor interpretativo y no resultan vinculantes, las Directrices de la Comisión relativas a los productos de plástico de un solo uso con arreglo a la Directiva (UE) 2019/904 del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la reducción del impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente indican que las condiciones para el cumplimiento de los requisitos para que los envases sean reutilizables se especifican en la norma europea armonizada EN 13429: 2004: Envases y embalajes. Reutilización. (norma a la que también se remite el proyecto de real decreto de envases, a los efectos de considerar si un envase reutilizable (artículo 12.2.b) . Los requisitos enumerados en la norma UNE consisten en los siguientes:

1. La reutilización del envase o embalaje es un objetivo intencionado (es decir, que se diseñe, conciba e introduzca en el mercado a tal efecto);
2. el diseño del envase o embalaje permite que los componentes principales completen un número de circuitos o rotaciones;
3. el envase o embalaje es capaz de ser rellenado/recargado; el envase o embalaje puede ser vaciado/descargado sin daños significativos;
4. el envase o embalaje puede ser reacondicionado (limpiado, lavado, reparado), mientras mantenga su capacidad para realizar la función prevista
5. que se halle disponible un sistema de reutilización y que este funcione en la práctica.

Y añade la Comisión que “para aprovechar los productos reutilizables resulta imprescindible contar con sistemas de reutilización que funcionen en la práctica para el rellenado o la recarga”.

Esta interpretación parece corroborarse con la propuesta de Reglamento de envases recientemente presentada por la Comisión Europea. En ella, se contienen las siguientes precisiones sobre los envases reutilizables:

• En la exposición de motivos se indica que es necesario clarificar la noción de envase reutilizable y asegurar que no se vincule únicamente al diseño del envase que debe permitir un número máximo de viajes o rotaciones y mantener los requisitos de seguridad, calidad e higiene cuando son vaciados, descargados, descargados o recargados, sino también al establecimiento de sistemas de reutilización que respeten los requisitos mínimos establecidos en el presente Reglamento.
• El artículo 10 establece los requisitos para los envases reutilizables. Uno de los requisitos es que el envase está concebido, diseñado y puesto en el mercado con el objetivo de ser reutilizado o rellenado un número máximo de veces. Además, este artículo indica que los envases reutilizables también deben formar parte de un sistema de reutilización que cumpla con las condiciones mínimas establecidas que se detallan en su Anexo VI.
• Los artículos 23 y 24 exigen que el operador económico que introduzca envases reutilizables en el mercado garantizará que exista un sistema para la reutilización de dicho envase.

3. Reflexiones finales

El nuevo impuesto sobre los envases no reutilizables de plástico comenzará su andadura con el nuevo año. La finalidad del establecimiento de medidas fiscales y objetivos de reutilización es cumplir con la ambición señalada en el Plan de acción de economía circular de 2020: que todos los envases puestos en el mercado en 2030 sean reutilizables o reciclables en una manera económicamente viable.

Si bien ha sido la Ley 7/2022 la que ha puesto ahora en liza el concepto de envase reutilizable, si el proyecto de real decreto de envases y la propuesta de reglamento presentado por la Comisión Europea en noviembre de este año siguen su curso, el concepto adquirirá una importancia aún mayor, en atención a los objetivos y las previsiones que en ellos se contienen.

El impuesto sobre los envases de plástico no reutilizables representa un gran reto para todas las empresas afectadas. Y un gran reto interpretativo para quienes intentamos entender las normas. En particular, el escaso desarrollo de la definición de envase reutilizable que contiene la Ley 7/2022 consideramos que introduce dificultad añadida al proceso de interpretación y aplicación de la norma.

En este artículo hemos querido reflejar nuestras dudas y reflexiones sobre un concepto que creemos de relevancia y que, a nuestro parecer, no está lo suficientemente desarrollado. Esperemos que el nuevo año disipe nuestras dudas y que, en los estertores de este último, se nos brinde la orden reguladora del impuesto que tanto se está haciendo esperar.