La contratación reservada: Un paso adelante en la gestión de residuos y la economía circular

El papel de la contratación pública reservada a empresas de inserción en la gestión de residuos textiles y voluminosos se plantea como la fórmula más efectiva para cumplir con los objetivos sociales, medioambientales y económicos de las políticas de sostenibilidad y economía circular.

La Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, ha introducido una especificación crucial en la contratación pública: la reserva de contratos a empresas de inserción en la gestión de residuos textiles, calzado y voluminosos. Esta medida potencia una figura legal ya existente en la legislación española y europea desde hace años.

La contratación pública reservada a empresas de inserción no es un concepto nuevo. Ya estaba presente en la Ley de Contratos del Sector Público de 2017 y, anteriormente, en la Directiva 2014/24/UE de 2014. Sin embargo, su aplicación en el ámbito específico de la gestión de residuos representa un avance significativo hacia una economía más circular y socialmente responsable.

Desafíos en la implementación

La falta de familiaridad con esta figura contractual entre los funcionarios y cargos públicos vinculados a la gestión de residuos urbanos puede generar incertidumbre. Esto ha llevado, en ocasiones, a intentar encajar la licitación de los servicios públicos de recogida separada y tratamiento de residuos textiles y del calzado en otras fórmulas contractuales que no se ajustan a las exigencias del legislador.

La contratación pública ha experimentado una evolución gradual en la incorporación de cláusulas sociales y ambientales. Estas han pasado de ser meras condiciones especiales de ejecución o criterios de adjudicación a convertirse, especialmente en el ámbito de la gestión de residuos textiles y voluminosos, en elementos fundamentales de la contratación.

La contratación reservada: un paso más allá

La legislación europea y española en materia tanto de contratación pública como de gestión de residuos, especialmente los textiles y voluminosos, apuesta por un tipo de cláusula social aún más exigente, la contratación reservada. Esta modalidad de contratación restringe la participación en la licitación, o en alguno de sus lotes, exclusivamente a las empresas de inserción, superando así el alcance de las cláusulas sociales tradicionales.

La reserva de la participación en una licitación, o en algún lote, a empresas de inserción no es un requisito de solvencia técnica que se pueda integrar por una empresa ordinaria haciendo una unión temporal de empresas o subcontratando parte de las tareas a empresas de inserción. Por el contrario, es un requisito de aptitud, igual que disponer de las autorizaciones ambientales para la gestión de residuos o gozar de personalidad jurídica. Por ello, en la contratación reservada el incumplimiento de la calificación y registro como empresa de inserción supone automáticamente la expulsión del procedimiento de contratación.

En la contratación reservada, por lo demás, rigen las mismas normas que en cualquier otra licitación (principio general de no división en lotes, cálculo de costes y valor estimado del contrato); es aplicable a cualquier tipo de procedimiento contratación (abierto, negociado, un contrato menor o un acuerdo marco); para cualquier tipo de objeto y para cualquier importe, sin limitaciones; y tampoco requiere un acuerdo previo de reserva por parte de la entidad contratante.

Esta medida ha originado algunas argumentaciones en contra, alegando, en primer lugar, que la contratación reservada podía vulnerar la libre competencia. Sin embargo, esta controversia estaba ya resuelta por la propia Ley de Contratos del Sector Público, al establecer que la reserva de contratos es una excepción legal al principio de tratamiento igualitario y no discriminatorio (art. 132.1).

El siguiente argumento en contra de la reserva de mercado es que sólo se podía introducir dicha cláusula si quedaba justificado en el expediente de contratación. Lo cierto es que la disposición adicional 19ª de la Ley 7/2022, estableciendo la preferencia o prioridad por la contratación reservada, cambió totalmente esta necesidad de justificación cuando se trate de la licitación de servicios de recogida, transporte y tratamiento de residuos textiles y de muebles y enseres. En la licitación de este tipo de servicios lo que se tiene que justificar no es que el contrato sea reservado a empresas de inserción, sino la ausencia de reserva.

Prácticas incorrectas en la contratación pública

Pese a este marco normativo, se han registrado algunos casos de prácticas no ajustadas a la Ley con el objetivo de eludir la contratación reservada.

Una de esas casuísticas es incluir en los pliegos de obligación que las empresas ordinarias subcontraten con empresas de inserción ciertos servicios o lotes relacionados con la gestión del residuo textil o los voluminosos. Sin embargo, esta posibilidad ya fue derogada por el artículo 215 de la Ley de Contratos del Sector Público, el cual atribuye al contratista la decisión de subcontratar.

Otra de estas prácticas incorrectas sería tanto la puntuación, en criterios de adjudicación, como el establecimiento de condiciones especiales de ejecución, de la contratación de personas en riesgo de exclusión social por parte de empresas ordinarias. Esta no es una opción equivalente a la contratación reservada a empresas de inserción y no es válida en el caso de la gestión de residuos textiles o voluminosos, según reconoce la Resolución 32/2023, de 22 de febrero, del Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad Autónoma de Galicia.

Y, por último, entre estas prácticas podríamos mencionar la inclusión de la gestión de residuos textiles o voluminosos en un único contrato más amplio, junto con otras fracciones de residuos o incluso servicios de limpieza viaria, pero sin división en lotes. La disposición adicional 19ª de la Ley 7/2022 establece que, en cierto ámbito material del servicio (gestión de residuos textiles y voluminosos), exista un porcentaje mínimo de reserva a empresas de inserción, con lo que el legislador ha optado por identificar una unidad funcional independiente que se debe respetar mediante la correspondiente división en lotes.

La contratación reservada, ya sea de contratos o de lotes concretos, para la gestión de residuos textiles o voluminosos, es crucial para cumplir con la Ley 7/2022 y garantizar el acceso de las empresas de inserción a estos servicios. Esta práctica no solo cumple con la ley, sino que también promueve la preparación para la reutilización, un objetivo prioritario en la jerarquía de residuos, que es un aspecto esencial promovido por el legislador.

En cuanto al porcentaje de reserva, la Ley 7/2022 establece que, al menos, el 50% del importe de adjudicación de los contratos para la gestión de residuos textiles y voluminosos se reserve a empresas de inserción. El mencionado 50% es un mínimo, pudiendo llegar al 100% de reserva para empresas de inserción. Como han confirmado varias resoluciones de tribunales de contratación pública, no significa que un 50% deba ser adjudicado a empresas ordinarias, sin reserva de mercado.

Como conclusión de todo lo anterior, cabe destacar el papel de la contratación pública reservada a empresas de inserción en la gestión de residuos textiles y voluminosos, como la fórmula más efectiva para cumplir con los objetivos sociales, medioambientales y económicos de las políticas de sostenibilidad y economía circular. Una adecuada implementación de este marco normativo supone una importante oportunidad para propiciar un modelo de gestión de residuos que promueva, a la vez, la sostenibilidad medioambiental y la social, favoreciendo la inclusión.