El Tribunal Constitucional inadmite la cuestión de inconstitucionalidad planteada contra la Ley de Residuos y Suelos Contaminados de las Illes Balears

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Víctor Moralo Iza. 

Attorney and Partner at ECIJA. 
Área de Urbanismo y Medio Ambiente. 

El Tribunal Constitucional ha dictado Auto de fecha 7 de mayo de 2024 por el que resuelve la cuestión de inconstitucionalidad núm. 7754-2023 planteada por el Tribunal Superior de Justicia de Illes Balears contra los objetivos de reciclaje de envases fijados por la Ley 8/2019, de 19 de febrero, de residuos y suelos contaminados de las Illes Balears. El Tribunal Constitucional entiende que el precepto cuestionado no es contrario a lo dispuesto en la legislación básica en materia de residuos y economía circular.

La presente controversia trae causa de la impugnación del Plan Director Sectorial de Residuos No Peligrosos de la isla de Mallorca (PDSRNPMA), aprobado por el Pleno del Consejo Insular de Mallorca en su sesión del día 9 de mayo de 2019. A iniciativa de la recurrente se instó al Tribunal Superior de Justicia a que plantease una cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional frente a los apartados c), j) y k) del art. 2 de la Ley 8/2019, de 19 de febrero, de residuos y suelos contaminados de las Illes Balears por considerar, en síntesis, que se trata de objetivos de reciclado y reutilización de envases superiores a los establecidos en la normativa estatal, y por constituir medidas de responsabilidad ampliada del productor de producto, que solo pueden acordarse por el Estado mediante real decreto aprobado por el Consejo de Ministros, sin que pueda llevarse a cabo mediante normativa autonómica.

La actora fundamentaba la pretensión de que las medidas de responsabilidad ampliada del productor en materia de envases son competencia exclusiva del Estado sobre la base de cuatro sentencias del Tribunal Supremo, STS de 15 de diciembre de 2016, y de las más recientes SSTS 1121/2020, 1120/2020, 1123/2020 y 1124/2020, todas de 27 de julio de 2020, a nuestro juicio algo erradas a la hora de abordar el tema competencial. Por otra parte, el Consell Insular de Mallorca alegó que las medidas objeto de controversia se habían adoptado, según se deducía de la propia exposición de motivos de la ley autonómica, en virtud de la competencia autonómica en materia ambiental y los nuevos objetivos de la Unión Europea, que el Estado no tenía el monopolio para la trasposición del Derecho de la Unión Europea y que las comunidades autónomas, al amparo de la competencia para dictar normas adicionales de protección del medio ambiente ex art. 149.1.23 CE, pueden aprobar normas con niveles de protección más altos que la normativa estatal (STC 100/2020, de 22 de julio), y que la unidad de mercado no implica la imposibilidad de que exista cierta diversidad entre las regulaciones estatal y autonómicas, por lo que tampoco se vulneraba la competencia estatal prevista en el art. 149.1.13 CE.

El Tribunal Constitucional en el presente caso viene a ponderar los títulos competenciales invocados, la competencia sobre «bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica» en favor del Estado (art. 149.1.13 CE), y la competencia autonómica para establecer “normas adicionales de protección del medioambiente” (art. 149.123 CE y art. 30.46 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears). Para esta valoración entiende necesario atender “a la finalidad sustantiva principal a la cual se orienta la disposición en entredicho, a fin de determinar en cada caso cuál es el título específico y, por ello, prevalente«.

En el presente caso el título prevalente es el de tutela ambiental. Esto es así y se deduce de los objetivos de la legislación básica estatal que regula la responsabilidad ampliada del productor, plasmados en el preámbulo de la ley 7/2022 de residuos y suelos contaminados para una economía circular, donde se hace referencia a la reducción de «los efectos negativos de la generación y gestión de residuos en la salud humana y el medio ambiente«, a la «lucha contra el cambio climático» y a la necesidad de «proteger el medio marino«. Y muy especialmente en la Ley 8/2019 de la Comunidad Autónoma de Illes Balears, por cuanto que se «pretende alcanzar una mayor calidad del medio ambiente y una mayor protección de la salud humana«, confirmándolo la exposición de motivos cuando expresa que «el legislador autonómico […] ha optado en esta materia por completar la legislación básica estatal y por mejorar el nivel de protección medioambiental«.

De todo lo anterior se deduce en buena lógica que las normas estatales y la ley autonómica en conflicto se adoptan con el mismo objetivo principal de hacer frente a los problemas medioambientales que se derivan de la generación y la gestión de residuos. Siendo la protección del medioambiente la finalidad primordial que persiguen las normas en conflicto, en puridad el conflicto ha de analizarse bajo el prisma de los arts. 149.1.23 CE y 30.46 del Estatuto de Autonomía de Illes Balears.

Centrándose en el objetivo de reciclaje de envases, se trata, como el propio legislador estatal indica, de un objetivo «mínimo«, de manera que las comunidades autónomas que hayan asumido la competencia para dictar normas adicionales de protección del medio ambiente (art. 30.46 del Estatuto de Autonomía de Illes Balears) pueden establecer objetivos adicionales más ambiciosos a los previstos con carácter de mínimos en la normativa estatal básica. Y tal es el caso del art. 2.2 c) de la Ley 8/2019 que, respetando en todo caso el nivel de protección mínimo establecido para todo el territorio del Estado, lo complementa y mejora al prever un objetivo de reciclaje superior consistente en «reciclar, como mínimo, antes del año 2030, un 75% de los residuos de envases no industriales«.

En definitiva, el Tribunal Constitucional inadmite la cuestión de inconstitucionalidad planteada por el Tribunal Superior de Justicia de Illes Balears por considerar que los objetos cuestionados en modo alguno son contrarios a la legislación básica estatal, la Ley 7/2022 de residuos y suelos contaminados para la economía circular y el Real Decreto 1055/2022 de envases y residuos de envases, siendo esta entendida como legislación básica en materia de medioambiente.

Ciertamente, la Ley 8/2019 de las Illes Balears establece un nivel de protección adicional o más elevado en materia de gestión de residuos no industriales, pero ello no vulnera el orden constitucional de distribución de competencias.