Reflexiones en torno a la (no) prohibición de los ftalatos y bisfenol A en envases por el proyecto de ley de residuos de España

Aloia López Ferro. 

Abogada. 
TERRAQUI. Derecho Ambiental. 

El proyecto de ley de residuos y suelos contaminados para una economía circular se encuentra en la recta final de su tramitación. Se espera que, próximamente, dispongamos de una nueva norma que sustituya al texto vigente desde 2011. Entre los aspectos que han sufrido variaciones respecto a la versión inicialmente adoptada por el Congreso de los Diputados se encuentra la disposición relativa a los ftalatos y bisfenol A en los envases. En este artículo nos proponemos entender el significado de la propuesta inicial y los cambios introducidos, a fin de tratar de aportar luz, al menos desde el plano jurídico, al debate que se ha originado.

El proyecto de ley de residuos y suelos contaminados para una economía circular (en adelante, proyecto de ley de residuos) se encuentra en la recta final de su tramitación. Se espera que, próximamente, dispongamos de una nueva norma que sustituya al texto vigente desde 2011. En particular, el Congreso de los Diputados debatirá este jueves 31 de marzo sobre su aprobación definitiva.

Después de haber sido aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados, en su sesión del día 23 de diciembre de 2021, el texto fue enviado al Senado para su votación. En el Senado, se tramitaron 579 enmiendas transaccionales, de las que 15 resultaron aprobadas. Por ello, ahora, el texto vuelve al Congreso para que se pronuncie de nuevo y decida sobre la aprobación definitiva de la norma.

Entre los aspectos que han sufrido variaciones respecto a la versión parlamentaria del proyecto se encuentra la disposición relativa a los ftalatos y bisfenol A en los envases. Durante las últimas semanas se ha mantenido un intenso debate en torno a si el texto aprobado por el Congreso de los Diputados, y enmendado por el Senado, debía mantenerse o cambiar.

En este artículo nos proponemos entender el significado de la propuesta inicial y los cambios introducidos, a fin de tratar de aportar luz, al menos desde el plano jurídico, a un debate que consideramos necesario para poder disponer de una normativa que realmente sea eficaz para proteger la salud y el ambiente.

1. Análisis previo de la propuesta remitida por el Congreso de los Diputados y de la enmienda aprobada por el Senado

Cuando el proyecto de ley de residuos salió del Congreso de los Diputados con destino al Senado, en su artículo 18, dedicado a las medidas para prevenir la generación de residuos, incorporaba la siguiente obligación para las autoridades competentes:

Ahora que el texto ha de volver del Senado, lo hará con una variación en la oración final de este precepto respecto a la versión remitida por el Congreso. Así, en la actualidad, el precepto indica:

Las diferencias entre las dos versiones del mismo precepto consisten en que, mientras la versión de la disposición enviada por el Congreso de los Diputados indicaba que se prohibían los ftalatos y bisfenol A en envases de conformidad con lo previsto en la normativa de la Unión Europea; la versión con las enmiendas del Senado señala que se restringen los ftalatos y bisfenol A en los envases, de conformidad, también, con lo previsto en la normativa europea.

Con anterioridad, el anteproyecto de la ley, sometido a información pública entre los meses de junio y julio de 2020, no hacía ninguna referencia a los ftalatos y bisfenol A en envases. Únicamente indicaba, en el artículo 18 dedicado a la prevención de residuos, que las autoridades competentes tendrían el deber de incorporar medidas cuyos fines serían, entre otros: “Fomentar la reducción del contenido de sustancias peligrosas en materiales y productos, sin perjuicio de los requisitos legales armonizados relativos a dichos materiales y productos establecidos a escala de la Unión Europea”.

Durante la tramitación del texto en el Congreso de los Diputados se introdujo la prohibición del bisfenol a raíz de una enmienda presentada por el Grupo Parlamentario Socialista, Grupo Parlamentario Confederal de Unidas Podemos-En Comú Podem- y Galicia en Común.

Fuente: Congreso de los Diputados (2021).

Esta enmienda, que se introdujo en el texto finalmente adoptado por el Congreso de los Dipustados, justificaba la medida del modo que sigue: “con la inclusión propuesta se concreta la reducción de sustancias peligrosas, y en particular de los disruptores endocrinos, reforzándose las obligaciones ya existentes a nivel comunitario, como las existentes en el ámbito REACH”.

Pero esta no fue la única enmienda presentada ante el Congreso de los Diputados, sino que se presentaron otras que, sin embargo, no resultaron aprobadas. Estas otras enmiendas establecían, con más claridad, la prohibición del empleo de ftalatos y bisfenol A, haciendo extensiva esta prohibición a todos los disruptores endocrinos. En particular, en las enmienda 3, 22, 55, 82, 272, 426, 684 se proponía introducir que “a partir del 1 de enero de 2023 no podrán emplearse en los envases el bisfenol (a), los ftalatos y otros disruptores endocrinos”. Asimismo, algunas de estas de enmiendas también introducían el deber de informar a los consumidores sobre la presencia de estas sustancias en los envases.

Ya ante el Senado, resultó aprobada la enmienda 340, presentada por el Grupo Parlamentario Popular en el Senado. Por tanto, es esta versión del precepto la que ya consta incorporada al texto de nuevo remitido al Congreso de los Diputados y a la que hemos hecho referencia. Respecto a la justificación para la presentación de la enmienda, únicamente se indicaba que se correspondía con una mejora técnica.

Y, de nuevo, tampoco fue esta la única enmienda que se presentó en el Senado respecto a este precepto, aunque sí era la única que propugnaba por la eliminación de la prohibición. La mayoría del resto de enmiendas presentadas respecto a esta disposición añadían que “a partir del 1 de enero de 2023 estará prohibida la utilización de ftalatos y bisfenol A los bisfenoles A, S, F, B y AF en envases”. Por tanto, establecían una fecha para el comienzo de la prohibición diferenciada de la entrada en vigor de la norma y hacían extensiva la prohibición del bisfenol A a otros tipos de bisfenoles, con la finalidad de evitar la sustitución de esta sustancia por otras que tendrían similares efectos nocivos.

Teniendo en cuenta que ambas versiones se remiten a la regulación europea, cabe preguntarse qué es lo que establece la normativa europea al respecto. Por ello, para poder valorar el acierto de las diferentes versiones de la disposición relativa a los ftalatos y bisfenol A, analizaremos si la normativa europea prohíbe o restringe estas sustancias.

Con carácter previo, realizaremos una aproximación a la naturaleza de estas sustancias y al marco jurídico que las regula, además del europeo, a fin de poder contextualizar la respuesta que el ordenamiento jurídico ofrece frente al riesgo que representan estas sustancias, y valorar si, jurídicamente, una respuesta diferente podría ser posible.

2. ¿Qué son los ftalatos y el bisfenol A? ¿Qué efectos producen en la salud?

El bisfenol A es una sustancia química que se utiliza para fabricar plásticos y resina. Por ejemplo, el BPA se utiliza en plásticos de policarbonato, que, entre otros usos, se emplea para fabricar recipientes para alimentos, como botellas de bebidas reutilizables, vajillas (platos y tazas) y recipientes de almacenamiento. El BPA también se utiliza para producir resinas epoxi que se encuentran en revestimientos (por ejemplo, de tuberías) y revestimientos protectores para latas y recipientes de alimentos y bebidas.

El BPA puede migrar en pequeñas cantidades a alimentos y bebidas almacenados en materiales que contienen la sustancia. Se considera que los alimentos enlatados y la carne y los productos cárnicos no enlatados son los principales contribuyentes a la exposición dietética al BPA en todos los grupos de edad.  Y la segunda fuente más grande de exposición a esta sustancia es mediante papel térmico en contacto con la piel (recibos de compra, tickets de estacionamiento y transporte público, por ejemplo).

En cuanto a los ftalatos, es un grupo de sustancias químicas que se utilizan principalmente, como plastificantes de monómeros para suavizar y dotar de más flexibilidad plásticos como el PVC. También pueden tener otras funciones como agentes de soporte en la producción de materiales plásticos en contacto con alimentos, por ejemplo, como solventes. Según información de la Agencia Catalana de Seguridad Alimentaria, los ftalatos se utilizan en una gama amplia de productos de consumo (cañerías, revestimientos de vinilo para pisos y paredes, material para tejados, cristales de seguridad, componentes de automóviles, aceites lubricantes, detergentes, embalajes de alimentos, adhesivos, pinturas, tintas de impresión, selladores, productos sanitarios como bolsas para el almacenaje de sangre, tubos, catéteres, productos farmacéuticos, calzado, cables eléctricos, artículos de papelería, esmalte de uñas, espuma para el cabello, jabones, champús, perfumes, cremas hidratantes…).

Los ftalatos y el bisfenol A son sustancias químicas que tienen la consideración de alteradores o disruptores endocrinos. En 2018, la Comisión Europea publicó Comunicación “Hacia un marco global de la UE sobre los alteradores endocrinos”. En ella se afirma que “los disruptores endocrinos son sustancias químicas que alteran el funcionamiento del sistema endocrino y afectan negativamente la salud de los seres vivos. Pueden ser de origen sintético o natural. La exposición a los disruptores endocrinos puede provenir de diferentes fuentes, como residuos de pesticidas o productos de consumo utilizados o presentes en nuestra vida diaria”.

Además, en esta Comunicación se indica que la preocupación sobre estas sustancias ha ido en aumento desde la década de los 90 y que, en la actualidad, ya existe un consenso generalizado sobre la definición de los disruptores endocrinos, y la afectación a la salud de los organismos, pudiendo afectar también a la progenie. Asimismo, se expresa que existe un consenso generalizado sobre la idea de que la ventana crítica de exposición a los alteradores endocrinos se da en períodos importantes de desarrollo, como el desarrollo fetal y la pubertad. La exposición a los alteradores endocrinos durante estos períodos puede causar efectos permanentes y traducirse en una mayor susceptibilidad a las enfermedades en etapas posteriores de la vida. También se reconoce de que los alteradores endocrinos pueden combinarse de modo que causen efectos acumulativos (efecto mezcla o efecto cóctel), por lo que la exposición a una combinación de alteradores endocrinos puede producir un efecto negativo en concentraciones en las que no se ha observado efecto alguno a escala individual.

No obstante, sigue habiendo grandes lagunas de conocimiento, en particular, una parte de la comunidad científica considera que no debería ser aplicable el principio de “umbral de seguridad” (es decir, la dosis por debajo de la cual no se espera que se produzcan efectos adversos), pues no puede establecerse un umbral seguro para los alteradores endocrinos.

Recientemente, la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA) ha reevaluado los riesgos del bisfenol A en alimentos y propuso reducir considerablemente la ingesta diaria tolerable en comparación a su evaluación anterior en 2015. En su borrador de reevaluación del bisfenol A, el panel de expertos de la EFSA ha establecido una nueva Ingesta Diaria Tolerable de 0,04 nanogramos por kilogramo de peso corporal por día. Por tanto, el umbral que se propone es 100.000 veces menor. Las conclusiones de la EFSA sobre el BPA se explican en un borrador de dictamen científico que estuvo abierto a consulta pública hasta el 8 de febrero de 2022.

3. ¿Cuál es la regulación de la UE sobre los contaminantes orgánicos persistentes? ¿Y, en particular, sobre los ftlatos y bisfenol A?

Actualmente, los materiales y objetos plásticos destinados a entrar en contacto con alimentos están regulados por el Reglamento (UE) 10/2011:

• Esta norma autoriza al empleo de los ftalatos DEHP, BBP, DBP, DINP y DIDP para la fabricación de capas plásticas para materiales y objetos plásticos y establece límites máximos de migración y especificaciones de uso.
• En cuanto al bisfenol A, el Reglamento 10/2011 establece las normas y requisitos sobre el uso de bisfenol A en barnices y recubrimientos destinados a entrar en contacto con alimentos. En 2011, s estableció la prohibición de que los biberones pudiesen contener bisfenol A. En 2018, el Reglamento 10/2011 fue modificado para introducir la prohibición del empleo de bisfenol en botellas y envases de plástico que contengan alimentos destinados a bebés y niños menores de 3 años.

Estas sustancias también se regulan por el Reglamento 1907/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo de 18 de diciembre de 2006 relativo al registro, la evaluación, la autorización y la restricción de las sustancias y mezclas químicas (Reglamento REACH). Este Reglamento restringe el uso de ciertas sustancias químicas en productos de consumo.

• Esta norma identifica los ftalatos DEHP, DBP, BBP y DIBP como sustancias extremadamente preocupantes y también se incluyeron en la lista de sustancias sujetas a autorización (anexo XIV del Reglamento REACH).
• En cuanto al bisfenol A, en 2017 se incluyó en la lista de sustancias candidatas extremadamente preocupantes. Esto significa que su empleo se encuentra sujeto a restricciones. En particular, desde 2020, existe una restricción aplicable al papel térmico que no permite que presente un porcentaje mayor al 0,02 % para ser puesto en el mercado europeo. Además, en el año 2019, la ECHA (agencia europea que tiene por cometido valorar la seguridad del empleo de sustancias químicas) recomendó a la Comisión Europea incluir el bisfenol en la lista de sustancias sujetas a autorización (Anexo XIV del REACH).

La Directiva 2009/48 sobre la seguridad de los juguetes también establece valores límite de migración permisibles para los productos químicos utilizados en juguetes masticables por niños menores de 3 años. Esta Directiva exige que el límite de migración del bisfenol A sea inferior a 0,04 mg/l.

Más recientemente, Francia y Suecia propusieron la restricción del empleo de sustancias químicas sensibilizantes para la piel en la ropa y el calzado, entre las que se encuentra el bisfenol. Aunque la decisión final depende de la Comisión Europea, la ECHA manifestó su apoyo a esta restricción. A finales de 2020, la Comisión Europea inició una consulta pública sobre la revisión de la normativa de valores límite de bisphenol A en textiles para la población en general y los grupos más vulnerables a los efectos de esta sustancia (lactantes, niños, mujeres embarazadas). No obstante, el  Comité Científico para la Seguridad de los Consumidores de la Comisión Europea publicó un informe en abril de 2021, en el que descartaban la existencia de efectos adversos derivados de la exposición al bisfenol presente en prendas de vestir.

Respecto a la eficacia de la normativa europea relativa a las sustancias químicas en cuanto a la protección de la salud y el medio ambiente, de conformidad con el documento  de trabajo de los Servicios de la Comisión que acompaña a la Estrategia para la sostenibilidad de las sustancias químicas, deben hacerse constar los siguientes aspectos:

• “Existen inconsistencias con respecto a las restricciones entre sectores para varias sustancias que todavía están presentes en los bienes de consumo: el DEHP ha sido identificado como un disruptor endocrino humano bajo REACH y todavía está permitido en altas concentraciones en dispositivos médicos de plástico; los ftalatos de bajo peso molecular como el DEHP están autorizados para su uso en materiales en contacto con alimentos (FCM) con restricciones de uso y migración a los alimentos; mientras que REACH restringió su uso en la mayoría de los productos de consumo; el bisfenol A ha sido prohibido en FCM específicamente para bebés y niños pequeños, incluidos los biberones, pero todavía se usa en otros productos o envases que contienen alimentos que también se alimentan a bebés y niños pequeños.
• El proceso entre la identificación de ED y la regulación bajo REACH toma muchos años y esto conduce a brechas de protección (por ejemplo, grupos vulnerables). • Lagunas de protección: la protección de los niños es particularmente incoherente (p. ej., el bisfenol A no está prohibido en todos los envases de alimentos para bebés). Del mismo modo, el feto no está protegido ya que las mujeres embarazadas están expuestas a sustancias a través de sus alimentos.
• Falta de un enfoque de agrupación química para la identificación y regulación de sustancias similares para acelerar la evaluación y evitar sustituciones lamentables (por ejemplo, caso de bisfenoles).
• Es necesario contar con opciones para fortalecer el marco legislativo para minimizar aún más la exposición a los disruptores endocrinos, tanto para los consumidores como para el ambiente”.

4. ¿Cuál es la normativa de otros Estados Miembros de la Unión Europea?

La cláusula de salvaguardia del REACH estipula que un Estado miembro puede tomar medidas unilaterales si tiene motivos para creer que se necesita una acción urgente para proteger la salud humana o el medio ambiente. Esto desencadena una decisión tomada a través del procedimiento de comitología sobre si la medida unilateral debe ser revocada o autorizada por un período de tiempo determinado. Esta decisión debe tomarse dentro de los 60 días. Si la medida es una restricción y está autorizada, los Estados miembros que tomaron la decisión unilateral deben iniciar el procedimiento para una restricción a escala de la UE en virtud del REACH.

Artículo 129. Cláusula de salvaguardia

1. Si un Estado miembro tiene motivos justificados para considerar que es esencial tomar medidas urgentes para proteger la salud humana o el medio ambiente en relación con una sustancia, como tal o en forma de preparado o en un artículo, incluso si esta sustancia cumple los requisitos del presente Reglamento, podrá adoptar las medidas provisionales adecuadas. El Estado miembro informará inmediatamente de ello a la Comisión, a la Agencia y a los demás Estados miembros, indicando los motivos de su decisión y adjuntando la información científica o técnica en que se basen las medidas provisionales.
2. La Comisión tomará una decisión con arreglo al procedimiento contemplado en el artículo 133, apartado 3, en el plazo de 60 días a partir de la recepción de la información procedente del Estado miembro. En dicha decisión, o bien: a) se autorizarán las medidas provisionales por un período de tiempo que se fijará en la decisión, o b) se pedirá al Estado miembro que revoque las medidas provisionales.
3. Si, en el caso de que se tome la decisión contemplada en el apartado 2, letra a), las medidas provisionales adoptadas por el Estado miembro consisten en una restricción de comercialización o de uso de una sustancia, el Estado miembro afectado iniciará un procedimiento comunitario de restricción presentando a la Agencia un expediente, con arreglo al anexo XV, en el plazo de tres meses a partir de la fecha de la decisión de la Comisión.
4. En el caso de que se tome la decisión contemplada en el apartado 2, letra a), la Comisión deberá examinar si es necesario modificar el presente Reglamento.

De acuerdo con el documento  de trabajo de los Servicios de la Comisión que acompaña a la Estrategia para la sostenibilidad de las sustancias químicas, diversos Estados Miembros han procedido a prohibir sustancias disruptoras endocrinas sin esperar a que se adoptase una normativa armonizada a nivel de la Unión Europea. Así, el bisfenol A ha sido prohibido en productos de consumo específicamente destinados a bebés o niños pequeños Dinamarca, Austria, Bélgica y Suecia, y para todos los grupos de edad en Francia.

Algunos Estados miembros, como Italia y Dinamarca, también han tomado medidas diferentes a prohibiciones en relación con las sustancias con efectos de disruptores endocrinos. En particular, las medidas que adoptaron consisten en crear incentivos para la industria para el desarrollo de alternativas más seguras o la promoción de acuerdos voluntarios.

Respecto a Francia, es el Estado Miembro que dispone de una regulación más estricta en cuanto al bisfenol, prohibiendo su todo tipo de envases  destinados a entrar en contacto directo con alimentos. Inicialmente, el bisfenol se prohibió originalmente en biberones en la fabricación, importación, exportación y comercialización de Francia en virtud de la Ley 2010-729 del 30 de junio de 2010. Posteriormente, se amplió su alcance a todos los envases destinados a entrar en contacto con alimentos, mediante la Ley 2012-1442 del 24 de diciembre de 2012 destinada a suspender la fabricación, importación, exportación y comercialización de cualquier envase para alimentos que contenga bisfenol A.

La  Comisión Europea valoró emprender acciones legales contra Francia, pero esta actuación no llegó a llevarse a cabo. No obstante, el Consejo Constitucional Francés dictó una sentencia a favor de Plastics Europe, obligó a modificar esta norma, únicamente a los efectos de aclarar que la prohibición no afecta a la comercialización de productos con bisfenol en otros países. Por tanto, el bisfenol continúa estando prohibido para cualquier envase destinado a entrar en contacto con alimentos en Francia.

Asimismo, más recientemente, Francia también ha iniciado un proyecto para elaborar un lista de productos químicos que pueden presentar propiedades como disruptores endocrinos para gestionar mejor los riesgos según el grado de prueba y el nivel de incertidumbre. Esta lista se publicó en 2021 y contiene 906 sustancias.

5. Análisis en contexto de la propuesta inicial del Congreso de los Diputados y de la enmienda aprobada por el Senado

Una vez el texto sea remitido por el Senado, la pelota volverá a estar sobre el tejado del Congreso de los Diputados, que, previo debate y votación, podrá aprobar la enmienda formulada por el Senado mediante mayoría simple o bien optar por mantener el texto inicial (artículo 123 del Reglamento del Congreso de los Diputados).

No obstante, aun manteniendo el texto inicial, consideramos que la prohibición de los ftalatos y bisfenol A queda circunscrita a lo que, a su vez, establezca la normativa europea. Como hemos visto, la normativa europea, en la actualidad, no prohíbe estas sustancias contaminantes, sino que las restringe. Esto es, la normativa europea permite el empleo de estas sustancias siempre que no se superen determinados umbrales. Por ello, en nuestra opinión, si se decidiese volver al texto inicialmente aprobado por el Congreso de los Diputados, de la interpretación del precepto no cabe entender que se estén prohibiendo los ftalatos y el bisfenol A por los siguientes motivos:

En cuanto a su interpretación literal, la redacción inicial del artículo indica que la prohibición de los ftalatos y del bisfenol A se establecía de conformidad con lo previsto en la normativa europea. La normativa europea no establece esta prohibición, por lo que la redacción inicial del precepto incurría en una contradicción, dejando en entredicho la prohibición que se pretendía incorporar. La redacción que llega de vuelta del Senado es, por tanto, más correcta si lo que se pretende es dejar las cosas como están en cuanto al empleo de estas sustancias. En definitiva, si bien la nueva redacción no prohíbe el empleo de estas sustancias, la anterior, a nuestro parecer, incurría en una contradicción al establecer una prohibición fundamentándola en una normativa que no prohíbe, el empleo de los ftalatos y del bisfenol A.

Además, la ubicación sistemática de una prohibición de este calibre tampoco parece que fuese la adecuada. La redacción inicial incorporaba la prohibición de los ftalatos y el bisfenol A, novedosa en nuestro ordenamiento jurídico, en una disposición destinada a que las autoridades competentes adoptasen medidas para la prevención de residuos. Esto es, se mezclaba una prohibición en un artículo destinado a recoger medidas de prevención de residuos. Tendría un mejor encaje en el capítulo V, dedicado a la reducción del impacto de determinados productos de plásticos en el medio ambiente, en el que se incluye, entre otras, la prohibición de introducir en el mercado productos que presenten microesfera de plástico de menos de 5 milímetros añadidas intencionadamente). Este aspecto, sin embargo, podría ser una anécdota fruto de una deficiente técnica legislativa, pero no afectaría al contenido obligacional del artículo, como así ocurre con la redacción del precepto aprobado inicialmente por el Congreso de los Diputados.

Y tampoco en la exposición de motivos de la norma se encuentra ninguna referencia que motive la introducción de esta prohibición, como así se incorpora, por ejemplo, respecto a las prohibiciones referidas a los productos plásticos. El texto carece, por ello, de la necesaria motivación para introducir una modificación como la pretendida. Y lo mismo cabe decir en relación con la memoria de impacto normativo. Cabe preguntarse, en todo caso, si la introducción de una modificación como la descrita en el trámite parlamentario, cuando no se había previsto en el momento de la participación pública y ninguna justificación se había introducido en los documentos justificativos del texto, debería haber conllevado alguna actuación adicional.

Hubiese sido deseable una redacción inicial del artículo más clara, en la que se estableciese de modo taxativo la prohibición del ftalatos y el bisfenol A, como una medida destinada a garantizar una mayor protección de la salud y del ambiente. Pero la prohibición ya llegó al Senado con una deficiente redacción, por lo que, en caso de no acoger la redacción del precepto finalmente dada por el Senado, aun de volver al texto inicial, dudamos de que, finalmente, esta prohibición pueda resultar efectiva (o surtir efectos con la seguridad jurídica que una prohibición de esta naturaleza requiere).

6. Conclusiones

Cuando existan motivos razonables para preocuparse de que existe un peligro potencial de que una sustancia química puede afectar el medio ambiente o la salud humana, animal o vegetal, o cuando los datos disponibles no permiten alcanzar una conclusión respecto a la ausencia del riesgo, debe aplicarse el principio de precaución. Este principio permite gestionar los riesgos teniendo en cuenta la incertidumbre científica existente. Por ejemplo, este principio se invocó por la Unión Europea para imponer la prohibición del bisfenol A en los biberones desde 2011.

Aunque el Reglamento REACH limita la actuación de los Estados Miembros, el mismo Reglamento permite que se puedan proponer incrementar las restricciones y prohibir el empleo de sustancias de modo armonizado para todos los Estados miembros.

Francia y otros Estados han procedido a establecer prohibiciones para el empleo de los bisfenoles y otros disruptores endocrinos, y a adoptar medidas que, pese a no ser prohibiciones, también pueden resultar efectivas. Los Estados Miembros disponen de competencias en materia ambiental, de manera que la regulación admisible en cuanto a las sustancias químicas no se agota en el ámbito europeo. De hecho, España en el propio texto del proyecto de ley de residuos incluye medidas de protección adicional que se adelantan a la respuesta europea (por ejemplo, en el caso de los microplásticos).

La regulación respecto a los disruptores endocrinos como el bisfenol A y los ftalatos en la ley de residuos, que inicialmente no se contemplaba en el anteproyecto de ley, hubiese requerido una reflexión más profunda para poderse haber introducido con mayores garantías. No debe olvidarse que la finalidad de la norma que se pretende aprobar es, en última instancia, proteger el medio ambiente y la salud humana. Tal y como se redactó inicialmente, la prohibición quedaba condicionada a lo que estableciese la Unión Europea, por lo que no cabía afirmar que el texto inicialmente adoptado por el Congreso de los Diputados prohibiese de un modo claro el empleo de estas sustancias químicas.

Pero nada impide que, una vez aprobado el proyecto de ley de residuos, en el supuesto de que la prohibición no se mantenga, España pueda iniciar actuaciones mediante las vías que permite el Reglamento REACH para proteger la salud y el ambiente frente a los efectos de los disruptores endrocrinos en los envases. Y nada impide que, llegado el caso, si estima que existen motivos razonables para pensar que estas sustancias están poniendo en peligro la salud y el ambiente, pueda adoptar normativa respecto a los disruptores endocrinos en envases, con fundamento en el principio de precaución y las competencias de las que dispone, en particular, en materia ambiental. El propio Reglamento REACH contempla esta posibilidad, dentro de su cláusula de salvaguarda, que permite a los Estados Miembros adoptar medidas urgentes para proteger la salud humana o el medio ambiente cuando tenga motivos justificados para considerar que la adopción de estas medidas resulta esencial.

En todo caso, las medidas que se impusiesen, fundamentadas en la razón imperiosa de proteger el medio ambiente, deberían justificarse adecuadamente y resultar proporcionadas, a fin de poder resultar admisible conforme a la normativa europea de libre circulación de mercancías. Así resulta del artículo 36 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (entre otras, en la Sentencia de 20 de septiembre de 1988, Comisión contra Reino de Dinamarca, C-302/86 se señala que “los obstáculos a la libre circulación intracomunitaria que resulten de diferencias entre las normativas nacionales son aceptables en la medida en que la regulación nacional, indistintamente aplicable a los productos nacionales e importados, pueda ser justificada como necesaria para satisfacer exigencias imperativas”, entre las que se encuentra la protección ambiental). Esta justificación no se encuentra en el texto normativo, ni en sus documentos destinados a incluir su motivación (por ejemplo, la memoria de impacto normativo).

Es evidente que las sustancias que actúan como disruptores endocrinos, como el bisfenol, generan una gran preocupación, que se entiende justificada si se tienen en cuenta los más recientes informes de las Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria. Y la normativa europea, hasta el momento, no ha logrado ofrecer una respuesta lo suficientemente rápida para poder abordar estos riesgos. Así se reconoce en la propia Estrategia para la sostenibilidad de las sustancias químicas de la Unión Europea (2020) que considera que “la actual política de la Unión Europea para las sustancias químicas debe evolucionar y dar una respuesta más rápida y eficaz a los retos que entrañan las sustancias químicas peligrosas. A tal efecto, se ha de garantizar un uso más seguro y sostenible de todas las sustancias químicas y promover que se reduzcan al mínimo, y se sustituyan en la medida de lo posible, las sustancias químicas con efectos crónicos para la salud humana y el medio ambiente –sustancias preocupantes–, debiéndose eliminar progresivamente las sustancias más nocivas en aquellos usos no esenciales para la sociedad, en particular en los productos de consumo”.