La futura legislación sobre suelos contaminados: los principios de la economía circular en el urbanismo para la recuperación de los suelos y la habilitación de usos

Víctor Moralo Iza. 

Attorney and Partner at ECIJA. 
Área de Urbanismo y Medio Ambiente. 

La nueva norma legal fija definitivamente el marco jurídico de los suelos contaminados desde la perspectiva de su recuperación previa descontaminación.

i.- El pasado 8 de febrero venció el plazo para presentar enmiendas en el Senado al Proyecto de Ley de residuos y suelos contaminados para una economía circular (621/000042). La nueva norma derogará la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados que incorporó al ordenamiento jurídico interno la Directiva Marco de residuos, a la vez que revisó la regulación en la materia existente en España que databa del año 1998. Esta Ley delimitó el nuevo régimen jurídico de los residuos de forma armonizada en todo el territorio nacional, incorporó el principio de jerarquía de residuos como nuevo eje de la política y en la legislación de residuos para alcanzar una sociedad del reciclado, así como un marco regulatorio armonizado para la responsabilidad ampliada del productor y un nuevo régimen jurídico aplicable a los suelos contaminados.

La nueva Ley tiene por objeto sentar los principios de la economía circular a través de la legislación básica en materia de residuos. Se transpone al Derecho interno la nueva normativa de la Unión Europea relativa a residuos (Directiva (UE) 2018/851 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018), aspirando a contribuir a la lucha contra el cambio climático y al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, incluidos en la Agenda 2030.

Dentro de este marco de trasformación hacia una economía circular de bajos impactos y de recuperación, se aborda el tratamiento de los suelos contaminados. El Título VIII de la futura Ley norma legal regula los suelos contaminados, que pese a mantener en lo básico el anterior régimen jurídico, potencia de forma significativa la trazabilidad en la descontaminación de los suelos como medio necesario para la recuperación y reutilización de los mismos, una vez superado el proceso que permita su habilitación para nuevos usos.

ii.- El Título VIII conectaría así directamente con el objeto de mejorar la trazabilidad y aumentar la transparencia en la gestión de los residuos, al que se dedica el título VI relativo a la información sobre residuos. Se regula, en primer lugar, el Registro de producción y gestión de residuos, se regulan memorias anuales para las entidades o empresas registradas que deben incluir la información relativa a las operaciones de producción y gestión de residuos. De esta forma, se facilita la trazabilidad de los residuos desde su producción hasta su tratamiento final. El envío anual de información a las comunidades autónomas (a través de las memorias) permitirá mejorar la información relativa a la producción y gestión de los residuos y disponer de información precisa y fiable, básica para desarrollar la política de residuos y para dar cumplimiento a las obligaciones de información, de la Unión Europea e internacionales.

Pues bien, se regulan en este título, las obligaciones de información en el ámbito de los suelos contaminados y las de las Comunidades Autónomas y del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico. Una de las novedades más potentes es la regulación del Sistema electrónico de Información de Residuos (eSIR), sistema electrónico constituido por los registros, plataformas y herramientas informáticas que permiten disponer de la información necesaria para realizar el seguimiento y control de la gestión de los residuos y suelos contaminados en España

iii.- Con independencia de los mecanismos de información y trazabilidad a que nos hemos referido, en concreto el Título VIII incluye disposiciones relativas a las actividades potencialmente contaminantes de los suelos, al procedimiento de declaración de suelos contaminados, a los inventarios autonómicos y estatal de declaraciones de suelos contaminados, así como la determinación de los sujetos responsables de la descontaminación y recuperación de los suelos contaminados, incluyéndose la posibilidad de descontaminación y recuperación en vía convencional, y la descontaminación y recuperación voluntaria de suelos. Se ha incluido como novedad el Inventario estatal de descontaminaciones voluntarias de suelos contaminados, que será alimentado por los registros de las Comunidades Autónomas sobre recuperaciones y descontaminaciones voluntarias.

iv.- El artículo 98 prevé que los propietarios de las fincas en las que se haya realizado alguna de las actividades potencialmente contaminantes, cuyo listado se desarrollará reglamentariamente, estarán obligados, con motivo de su transmisión, a declarar en el título en el que se formalice la transmisión, si se ha realizado o no en la finca transmitida alguna actividad potencialmente contaminante.

Las comunidades autónomas declararán y delimitarán mediante resolución expresa los suelos contaminados evaluando los riesgos para la salud humana o el medio ambiente, de acuerdo con los que se determinarán reglamentariamente por el Gobierno atendiendo a su grado de afección a dichos bienes jurídicos.

El expediente para la declaración de un suelo contaminado se iniciará solicitándose certificación de dominio y cargas de la finca o fincas registrales dentro de las cuales se halle el suelo que se vaya a declarar como contaminado. La declaración de suelo contaminado obligará al sujeto responsable a realizar las actuaciones necesarias para proceder a su descontaminación y recuperación, en la forma y plazos que determinen las respectivas Comunidades Autónomas y que, en todo caso, no superará los 3 años. Dicha declaración se comunicará a los ayuntamientos afectados.

El alcance y ejecución de las actuaciones será tal que garantice que la contaminación remanente, si la hubiera, se traduzca en niveles de riesgo aceptables de acuerdo con el uso del suelo.

De conformidad con el artículo 99 de la Ley, la declaración de suelo contaminado puede comportar la suspensión de la ejecutividad de los derechos de edificación y otros aprovechamientos del suelo en el caso de resultar incompatibles con las medidas de descontaminación y recuperación del terreno que se establezcan, hasta que éstas se lleven a cabo o se declare el suelo como no contaminado.

La declaración de suelo contaminado será objeto de nota marginal en el Registro de la Propiedad, a iniciativa de la respectiva Comunidad Autónoma en los términos que reglamentariamente determine el Gobierno. Esta nota marginal se cancelará cuando la Comunidad Autónoma correspondiente declare que el suelo ha dejado de tener tal consideración, tras la comprobación de que se han realizado de forma adecuada las operaciones de descontaminación y recuperación del mismo. A estos efectos, el sujeto responsable de la descontaminación deberá presentar un informe que así lo acredite, adjuntando la información necesaria para ello. El plazo máximo para dictar la resolución que declare que el suelo ha dejado de estar contaminado será de seis meses desde la presentación del informe mencionado en el párrafo anterior.

Transcurrido este plazo sin haberse notificado resolución expresa, se entenderá desestimada la solicitud presentada para ello. Se procederá a notificar al Ayuntamiento correspondiente las resoluciones de descontaminación y recuperación del suelo indicando los usos del suelo para los que se realizaron dichas actuaciones, a efectos, entre otros, de su coordinación y coherencia con la regulación urbanística actual o futura de los usos del suelo.

Los registradores comunicarán de modo telemático a las comunidades autónomas las notas marginales que se practiquen en el Registro de la Propiedad referidas a la contaminación de los suelos. Asimismo, comunicarán esta información al propietario de los suelos.

v.- Respecto a las personas obligadas a realizar las operaciones de descontaminación y recuperación serán, según el artículo 100 de la nueva Ley, los causantes de la contaminación del suelo. Cuando sean varios responderán de estas obligaciones de forma solidaria y, subsidiariamente, por este orden, los propietarios de los suelos contaminados y los poseedores de los mismos. Los responsables subsidiarios podrán repercutir el coste de las actuaciones que hubieran llevado a cabo en la recuperación de un suelo declarado contaminado al causante o causantes de la contaminación.

Ahora bien, al sujeto responsable de la descontaminación y recuperación no se le podrá exigir ésta por encima de los niveles asociados al uso del suelo existente en el momento en el que se produjo la contaminación. En el supuesto de un cambio en el uso del suelo que exija alcanzar niveles superiores de calidad del suelo, será el promotor del nuevo uso quien deba adoptar las medidas adicionales de descontaminación y recuperación.

En el caso de que se requiriesen actuaciones de descontaminación urgentes para evitar daños mayores, dichas actuaciones se podrán llevar a cabo sin demora y sin que medie necesidad de advertencia, de requerimiento o de acto administrativo previo. En todo caso, el promotor de dichas actuaciones deberá informar de forma inmediata del suceso acontecido y del alcance y contenido de las actuaciones a las autoridades competentes, quienes podrán requerir actuaciones complementarias si lo consideran oportuno.

Se podrá llegar a acuerdos, convenios entre las autoridades competentes y el obligado a realizar las operaciones de descontaminación y recuperación de los suelos contaminados. Los convenios podrán concretar incentivos económicos que puedan servir de ayuda para financiar los costes de descontaminación y recuperación de suelos declarados contaminados. El establecimiento de incentivos económicos para ayudar a financiar los costes de descontaminación y recuperación, incluidos estudios previos y posteriores necesarios, deberá realizarse solo previo compromiso de que las posibles plusvalías que adquieran los suelos revertirán en la cuantía subvencionada en favor de la administración pública que haya otorgado dichos incentivos.

vi.- No obstante lo anterior, la nueva norma regula también la descontaminación voluntaria del suelo, sin la previa declaración del suelo contaminado, mediante un proyecto de recuperación voluntaria aprobado por la autoridad competente de la Comunidad Autónoma. Según el artículo 102, el plazo máximo para la aprobación del proyecto de recuperación voluntaria será de diez meses desde su presentación. Transcurrido este plazo sin haberse notificado resolución expresa, se entenderá desestimada la solicitud presentada.

El inicio de la ejecución del proyecto, una vez aprobado, deberá realizarse en un plazo máximo de tres meses. El promotor del proyecto estará obligado a comunicar a la entidad u organismo competente para autorizar el inicio de los trabajos. Tras la ejecución del proyecto se acreditará que la descontaminación se ha llevado a cabo en los términos previstos en el proyecto y se procederá a notificar al Ayuntamiento. De no realizarse el proyecto de acuerdo a los plazos previstos se entenderá que desiste de la recuperación voluntaria y se dará inicio al procedimiento para declarar el suelo como contaminado.

Por último, la futura ley prevé que las Comunidades Autónomas elaboren un inventario con los suelos declarados contaminados y con las descontaminaciones voluntarias. Este inventario se deberá remitir al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, anualmente antes del 31 de marzo, junto con la información que reglamentariamente se pudiera determinar.

Efectivamente, quedan algunas cuestiones técnicas y de procedimiento que se deberán desarrollar reglamentariamente, como la aprobación y actualización de la lista de actividades potencialmente contaminantes de los suelos, o algunos de los contenidos de información que se deban suministrar para los inventarios de suelos contaminados. Pero sin lugar a duda, la nueva norma legal fija definitivamente el marco jurídico de los suelos contaminados, desde la perspectiva de su recuperación previa descontaminación, desde la perspectiva necesaria de la economía circular.