Informe 2017 del IMPEL: ¿Qué impide la aplicación efectiva de la normativa ambiental?

Alexandra Farbiarz Mas. 

Comunicóloga, especializada en Biotecnología y Medio Ambiente. 
TERRAQUI. Derecho Ambiental. 

El informe fue publicado a principios de abril por el Red de la Unión Europea para la aplicación y cumplimiento de la legislación ambiental (IMPEL).

IMPEL es una asociación internacional sin ánimo de lucro de autoridades ambientales de los Estados miembros de la Unión Europea, los países adherentes y candidatos de la UE, del EEE (Espacio Económico Europeo) y de la AELC (Asociación Europea de Libre Comercio). Actualmente, IMPEL tiene 53 miembros procedentes de 36 países, entre ellos todos los Estados miembros de la UE, la ex República Yugoslava de Macedonia, Serbia, Turquía, Islandia, Kosovo, Albania, Suiza y Noruega.

Este es el tercer informe que el IMPEL elabora para poder detectar las dificultades en la aplicación de la normativa ambiental y para establecer herramientas de mejora que permite superar los problemas que las administraciones se encuentran en su día a día respecto a la aplicación de la normativa ambiental. En 2014, IMPEL realizó la primera encuesta con la participación de distintos miembros en el campo del derecho ambiental. En 2015, la encuesta se completó con un análisis adicional para poder establecer prioridades en los 5 equipos de trabajo de IMPEL:

• Industria y aire
• Residuos y traslado transfronterizo de residuos
• El agua y la tierra
• Protección de la Naturaleza
• Transversales

Este informe presenta los resultados de una segunda encuesta realizada en 2017. La encuesta fue dada a los países por los coordinadores nacionales del IMPEL y se dejó a su discreción cómo distribuirlo posteriormente a las administraciones ambientales nacionales y regionales, y cómo recopilar y agregar las respuestas.

Los resultados ponen de manifiesto que, al igual que en la encuesta anterior de 2014, la falta de recursos en general y de personal debidamente cualificado en las autoridades reguladoras sigue siendo la barrera más común para lograr la implementación efectiva de la legislación ambiental. También se sigue constatando la falta de habilidades a nivel municipal, datos insuficientes, evidencia e información; y sanciones inadecuadas y un bajo nivel de multas.

En lo que respecta a las cuestiones indicadas como fuertemente problemáticas en esta encuesta se destaca:

• Regulación del sector agrícola. Los resultados de la encuesta indican que el sector agrícola es consistentemente la mayor área de preocupación, en particular para la industria y la protección del aire, la tierra y el agua y la naturaleza. Las cuestiones clave son los impactos de las instalaciones de cría intensiva de animales y la reducción de los insumos de fertilizantes y otros agroquímicos.
• Definición y clasificación de residuos. Un 78 % de los encuestados tuvo dificultades en la distinción entre residuos y no residuos y el 58 % consideró que la distinción entre desechos peligrosos y no peligrosos era problemática. Otros problemas incluyen: falta de claridad en la definición de vehículos fuera de uso; orientación inadecuada sobre las clasificaciones de residuos en la aplicación de traslado de residuos; definiciones relacionadas con reutilización y preparación para reutilización; falta de precisión en los criterios de la condición de fin de residuos; aplicación de la legislación y definiciones en las reglamentaciones sobre sustancias peligrosas y productos químicos, como REACH, en el contexto de la regulación de desechos; problemas derivados de la traducción de las definiciones en la legislación de la UE a las lenguas de los Estados miembros; y el gran volumen general y la complejidad de la legislación que afecta a los residuos.
• Claridad de los permisos ambientales. Tres cuartas partes de los encuestados dijeron que la claridad de los permisos era un desafío significativo en el control de las emisiones industriales y la calidad del aire. Los problemas con los permisos también se citaron en el contexto de la normativa relativa a residuos y agua. Parece que hay varias razones subyacentes para esto. Definiciones poco claras en política y legislación; la interpretación de BAT (MTD en español: Mejores técnicas disponibles)y traducción de conclusiones BAT; cobertura incompleta de la orientación sobre MTD y BREF; incertidumbres sobre el uso de las excepciones; y la falta de estándares relevantes para problemas estéticos como la basura y el olor se mencionaron como algunas de las principales áreas problemáticas.
• Autocontrol del operador. Varios de los encuestados mencionaron problemas relacionados con los regímenes de supervisión de los operadores y se los citó particularmente en relación con la reglamentación de las emisiones industriales y de los residuos. Algunos comentaron sobre las dificultades para adquirir datos de monitoreo de los operadores, lo que dificulta evaluar el cumplimiento de las condiciones del permiso. La falta de equipos adecuados de monitoreo y experiencia técnica también parece ser un problema en algunos países.
• Hacer frente a los delitos ambientales. Dos tercios dijeron que el seguimiento del vertido ilegal y la quema de residuos es un desafío clave. En el contexto de la protección de la naturaleza, más de la mitad dijo que tanto la protección del uso ilegal de la tierra como la matanza ilegal de especies protegidas son desafíos clave para sus organizaciones. Por otro lado, el IMPEL también ha iniciado una colaboración más estrecha con otras redes involucradas en el cumplimiento y reforzamiento de la normativa ambiental, especialmente con las conferencias conjuntas que firman un Memorando de Entendimiento (MOU) entre reguladores (IMPEL), policía (EnviCrimeNet), fiscales (ENPE) y también jueces (EUFJE) .
• Recursos insuficientes para las organizaciones encargadas de implementar la normativa ambiental. La capacidad insuficiente en recursos humanos continúa siendo vista como la mayor barrera para lograr la implementación efectiva de las leyes ambientales. Probablemente este no sea un hallazgo sorprendente considerando la tendencia continua de recortes presupuestarios en la financiación de las autoridades ambientales en muchos países. A su vez, los problemas relacionados con la falta de recursos difieren entre países y organizaciones, y existe una variedad de causas subyacentes. Si bien varias administraciones informan que sufren una falta general de personal, otros tienen problemas con la falta de experiencia relevante y no tienen personal con las competencias requeridas para llevar a cabo proyectos específicos. La capacitación vocacional e interna avanzada no está disponible o no se puede utilizar en la práctica, porque el personal de inspección y permisos está tan sobrecargado que no tienen tiempo suficiente para asignarlo a su capacitación y desarrollo o porque sus antecedentes profesionales no son apropiados. La falta de datos ambientales y de emisiones fiables y actualizados dificulta el análisis y la evaluación. Los resultados administrativos y técnicos inadecuados dan como resultado que no se dedique suficiente tiempo a las tareas básicas porque se desperdicia tiempo en cuestiones de organización. Además, el lento progreso en la modernización de las estructuras administrativas conduce a una ineficiencia en el uso de los recursos de personal.
• La importancia de compartir conocimientos, habilidades y buenas prácticas se reflejó en los resultados de la encuesta como una de las principales prioridades para ayudar a superar los desafíos de la implementación de la legislación ambiental de la UE. Se consideró que compartir tanto dentro como entre las organizaciones involucradas en la cadena de cumplimiento era muy importante.
• Participación en redes. Los resultados de la encuesta reflejan un alto nivel de apoyo para la participación en redes profesionales como parte importante de la superación de los desafíos de implementación. Muchos encuestados comentaron sobre la necesidad de mejorar la coordinación entre las diferentes organizaciones involucradas en la cadena de cumplimiento de la normativa ambiental.
• Muchos encuestados comentaron sobre los problemas que les supone una legislación poco clara, incompleta o demasiado compleja para la implementación efectiva de la legislación ambiental de la UE. La interpretación de algunas definiciones, por ejemplo, la definición de residuo, parece ser un problema común. En muchos casos, los problemas parecen estar asociados con la legislación nacional o la estructura institucional. Por ejemplo, algunos encuestados comentaron responsabilidades poco claras y a veces superpuestas entre autoridades nacionales y regionales. Hubo varios comentarios sobre el número total y la complejidad de las leyes y el tamaño de la tarea para implementarlas con pocos recursos.
• Muchos encuestados dijeron que un mejor acceso a la información ambiental era importante para superar los desafíos de implementación. Esto incluye información sobre el estado del medio ambiente para ayudar con la integración y priorización de problemas ambientales, y para apoyar las estrategias de cumplimiento y la toma de decisiones regulatorias. A su vez, muchos consideraron que poner a disposición del público los resultados de las inspecciones y la evaluación del cumplimiento fue una medida complementaria importante para promover un mejor cumplimiento. Por otro lado, muchos encuestados pensaron que el apoyo para el diálogo entre los administradores de sitios y las comunidades vecinas, dirigido a reducir conflictos y quejas, sería útil como un enfoque complementario a la regulación.
• Reducir molestias, conflictos y quejas. Los posibles riesgos e incidentes/accidentes de salud pública son áreas clave de preocupación. Varios encuestados plantearon esta cuestión en relación a problemas de contaminación como el ruido, los olores y la basura. Estos son a menudo temas controvertidos y fuente de conflictos y quejas con las comunidades locales. No son susceptibles de regulación de la misma manera que otros tipos de contaminación. Algunos comentaron sobre la falta de estándares y criterios para apoyar la normativa sobre estos tipos de contaminación.
• Estrategias de garantía de cumplimiento. Muchos encuestados dijeron que tienen una estrategia general de aseguramiento del cumplimiento. Estos pueden relacionarse con autoridades, regiones, sectores o países individuales. Sin embargo, el 40% dijo que no tenían uno. Hay muy poca información de la encuesta sobre la naturaleza de las estrategias de aseguramiento del cumplimiento y cómo se usan en la práctica. Parece que parte del problema es que no existe un entendimiento común del término ‘estrategia de aseguramiento del cumplimiento’. Existen diferentes tipos de estrategias en diferentes niveles: organizativo, regional, nacional, y se relacionan con cosas diferentes. Los encuestados en la encuesta del cuestionario pueden tener elementos de una estrategia de aseguramiento del cumplimiento en sus estrategias, programas y planes, pero es posible que esto no se haya captado por completo en sus respuestas a la encuesta.
• Difusión y asimilación del trabajo y productos del IMPEL. Muchas de las áreas que los encuestados citaron como la fuente de los continuos desafíos de implementación han+ sido el trabajo previo que supone el IMPEL. Algunos de estos proyectos han producido herramientas prácticas y orientación para ayudar a las organizaciones miembro a superar estos desafíos. A pesar de esto, los problemas todavía se informan. Hay poca información sobre cómo se utilizan los resultados del programa de trabajo de IMPEL y quién los utiliza. Hay pocos comentarios de los usuarios sobre sus experiencias en la aplicación de los productos de IMPEL, su eficacia y si deben revisarse y revisarse a la luz de la experiencia práctica.

El informe además añade una serie de recomendaciones basadas en ver qué elementos debería mejorar el trabajo del IMPEL para poder apoyar a los Estados miembros de la UE en una aplicación efectiva de la normativa ambiental en relación al diagnóstico que ha permitido el estudio sobre esta cuestión. Así pues, a partir del análisis del informe, el IMPEL ha sacado 26 recomendaciones que también incluyen el desarrollo del propio trabajo para dar salida a las inquietudes obtenidas a partir de las 63 respuestas que obtuvieron de los 28 países miembros y que recopilamos en este enlace donde hemos traducido cada una de las recomendaciones. Podrán acceder a la traducción de las mismas en este enlace.

Parece evidente que la coordinación y la mejora de la comunicación entre autoridades, entidades, profesionales del sector y el IMPEL podría ser una buena manera de abordar las debilidades actualmente detectadas en el marco de la aplicación de la normativa ambiental.

A su vez se detecta la necesidad de diagnosticar mejor las dinámicas que existen en la implementación de la normativa ambiental para concretar las problemáticas y dar una respuesta más efectiva a las mismas.

Y obviamente ampliar los recursos existentes tanto a nivel material como de personal resulta urgente si es que realmente se quiere abordar una mejora de la aplicación de la normativa ambiental.

Si quieren consultar el informe completo pueden hacerlo clicando este enlace.