Principales novedades del proyecto de ley de residuos y suelos contaminados

Pedro Poveda Gómez. 

Socio. 

Eduardo Orteu Berrocal. 

Of Counsel. 

Grupo de Sostenibilidad de Gómez-Acebo & Pombo Abogados. 

El presente artículo pone de relieve algunos aspectos de la futura Ley de residuos y suelos contaminados que serán clave en la gestión de los residuos en España.

El Consejo de Ministros aprobó el pasado martes 18 de mayo el proyecto de Ley Residuos y Suelos Contaminado por medio del cual se incorporan al ordenamiento una de las cuatro normas europeas del llamado paquete de Directivas de Economía Circular, la modificación de la Directiva Marco de residuos (2008/98/CE de 20 de diciembre) operada por la Directiva UE 2018/851, de 30 de mayo, así como la Directiva UE 2019/904, de 5 de junio, relativa a la reducción del impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente, conocida como la “Directiva SUP”.

El proyecto de Ley, que supondrá la derogación de la vigente Ley 22/2001, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados, dará lugar a una revisión (ya iniciada, por otra parte) de las normas reglamentarias reguladoras de los diferentes flujos de residuos. Con esta revisión se concretará normativamente el alcance de buena parte de las nuevas obligaciones en materia de responsabilidad ampliada del productor (RAP) y, además, se completará la incorporación del citado paquete de Directivas de Economía Circular, en particular, con la aprobación de la Directiva UE 2018/852, por la que se modifica la Directiva 94/62, relativa a los envases y residuos de envases.

Aun sin entrar en un análisis pormenorizado del proyecto, ya es posible destacar algunos aspectos de la futura Ley que serán clave en la gestión de los residuos en España, (al margen de las reglas habituales sobre la distribución de competencias entre las distintas Administraciones, los principios e instrumentos de la política de residuos, el régimen jurídico de la producción y gestión de residuos y la regulación de los suelos contaminados).

1. Primera norma integral aprobada en España en materia de economía circular

El proyecto de ley es la primera norma integral con rango legal que desarrolla en España el citado Paquete europeo de economía circular, incluyendo la variable económica mediante la creación de dos nuevas figuras impositivas, en línea con lo previsto en el nuevo Anexo IV.bis de la “Directiva Marco”. Todo ello con el objetivo de reforzar el marco regulador de la gestión de los residuos a fin de facilitar una progresión sustancial en la consecución de los nuevos y más exigentes objetivos de preparación para la reutilización, reciclado y valorización que ha fijado la UE y que incorpora el proyecto para los horizontes 2025, 2030 y 2035.

2. Extensión de la recogida separada (biorresiduos, residuos textiles y otros)

En este contexto, quizá el primer aspecto a destacar del nuevo proyecto es, en tanto que pieza angular del sistema, el fortalecimiento y extensión de la recogida separada de residuos que acomete la norma proyectada. Y en particular, de los biorresiduos –uno de los flujos donde la necesidad de mejora viene siendo exigida de manera reiterada por la UE- cuya recogida separada será obligatoria antes del 31 de diciembre de 2021 para los entes locales de más de 5.000 habitantes, y antes del 31 de diciembre de 2023 para el resto.

El proyecto, además, también requiere que los entes locales establezcan para antes del 31 de diciembre de 2024 la recogida separada de los residuos textiles, de los aceites de cocina usados, de los residuos domésticos peligrosos y de los residuos voluminosos (estos últimos no exigidos por la legislación europea). Obligación que se extiende para esa misma fecha a la recogida separada de los residuos industriales y comerciales de las referidas fracciones, si bien para los aceites de cocina usados y para los biorresiduos la obligación se adelanta a 2021.

3. Nuevos procedimientos para determinar la condición de “fin de la condición de residuo” y la de “subproductos”

Otro aspecto reseñable del proyecto de ley es el relativo a la regulación de la condición de fin de residuo y la de los subproductos, estableciéndose unos procedimientos menos burocratizados al efecto. Destaca, en particular, la posibilidad de que las Comunidades Autónomas puedan declarar ambas medidas en el ámbito de sus propios territorios y caso por caso, aunque si el producto resultante del proceso de valorización va a ser utilizado en otra Comunidad Autónoma se exigirá también la conformidad de esta última.

4. Incorpora las normas de la Directiva SUP que requieren rango legal

En tercer lugar, cabe referirse a la incorporación al proyecto de ley de algunas de las previsiones de la Directiva 2019/904, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a la reducción del impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente (conocida como directiva SUP por la sigla de single-use plastic). Se trata de aquellas previsiones que, por constituir restricciones a libre mercado (fundamentalmente las derivadas de la prohibición de la comercialización de determinados productos de plástico de un solo uso –determinadas botellas de plástico- o la imposición de condiciones para su comercialización -obligaciones de marcado, de diseño, de contenido mínimo de plástico reciclado en su composición, etc.- ) requieren norma de rango de ley para su regulación, sin perjuicio de que el alcance definitivo de tales obligaciones se concrete mediante reglamentos que también deberán desarrollar los aspectos atinentes a los nuevos regímenes de RAP previstos en esta Directiva para determinados productos de plástico de un solo uso, para los artes de pesca y para los productos del tabaco que contienen plástico.

5. Adaptación del régimen jurídico de la responsabilidad ampliada del productor (RAP) a la modificación de la Directiva Marco de Residuos

Entre los aspectos más relevantes del proyecto se encuentran los referidos a la adecuación del régimen jurídico regulador de la RAP a las nuevas previsiones contenidas en la modificación de la Directiva Marco de Residuos, establecimiento unas bases normativas muy completas que abarcan, entre sus aspectos más novedosos, tanto las nuevas previsiones relativas al incremento de la transparencia en el funcionamiento, rendición de cuentas y representatividad de los productores en la toma de decisiones de los sistemas colectivos de RAP, como las relativas al nuevo (y ampliado) sistema de cobertura de costes RAP y al llamado ecodiseño, herramienta clave, esta última, para facilitar los procesos de preparación para la reutilización, reciclado y valorización de los residuos.

El proyecto reserva al Estado la competencia exclusiva para la regulación de la RAP (en virtud de la competencia sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, de acuerdo con el art. 149.1.13ª de la Constitución), preservando así el correcto funcionamiento del mercado y su unidad (al tratarse de medidas que afectan a la libre circulación de los productos, más allá de los efectos positivos sorbe la gestión de los residuos) y también prevé la extensión del nuevo régimen regulador de la RAP a los productos textiles, los muebles y enseres y los plásticos agrarios, para los que se exigirá la RAP en el plazo de tres años a partir de la publicación de la Ley. Régimen que será igualmente de aplicación a los residuos de envases comerciales e industriales, a más tardar el 31 de diciembre de 2024 (por aplicación de lo dispuesto en el artículo 7.2 de la nueva Directiva de Envases), así como a la RAP a la que quedan sujetos los productos de plástico de un solo, los artes de pesca y productos del tabaco con filtros (así como los propios filtros comercializados de manera autónoma) incluidos en el ámbito de aplicación de la Directiva SUP (con las peculiaridades que para unos y otros prevé el propio proyecto en su Título V y que traen causa de la citada Directiva).

6. Previsiones contra el fraude en la declaración de productos puestos en el marcado y sometidos a RAP

Resulta pertinente mencionar también, por su incidencia para la RAP, el conjunto de previsiones incorporadas en el proyecto de Ley que están destinadas a luchar contra el fraude en la declaración de productos puestos en el mercado y sometidos a RAP, como son: la creación de una sección específica para cada flujo de residuos en el existente Registro de Productores de Productos; la obligación para los productores establecidos en terceros países pero que comercialicen productos en España de designar un representante autorizado en nuestro país para cumplir sus obligaciones de RAP; o el otorgamiento a las plataformas de comercio electrónico de la consideración de productores de productos en determinados supuestos para evitar que las ventas online puedan escapar a las obligaciones en materia de RAP.

7. Nueva fiscalidad ambiental

La nueva fiscalidad ambiental que incorpora el proyecto es, sin duda, uno de los aspectos más novedosos de la norma en proyecto, desarrollando las previsiones de la Directiva Marco que invitan a los Estados a emplear instrumentos fiscales para fomentar la prevención de residuos, implantar la recogida separada, mejorar la gestión de los residuos e impulsar los mercados de productos procedentes de la preparación para la reutilización y el reciclado.

Se establece así un plazo de dos años desde la entrada en vigor de la Ley para que las entidades locales establezcan la tasa de la recogida, trasporte y tratamiento de residuos domésticos, tasa ya existente que, además de reflejar el coste real y de ser diferenciada, como se venía exigiendo hasta ahora, habrá de no ser deficitaria y deberá facilitar la implantación de sistemas de pago por generación. Pero, sobre todo, destacan los dos nuevos impuestos instaurados por el proyecto de ley.

Por una parte, y a fin de desincentivar el consumo de productos de plástico no reutilizables, se crea un nuevo impuesto que grava fundamentalmente la fabricación de productos de plástico de un solo uso, calculado en función de la cantidad de plástico empleada en dicho proceso, excluido el plástico reciclado. Por otra, con una finalidad eminentemente armonizadora, se crea el impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos, tributo ya existente en algunas Comunidades Autónomas pero que ahora se universaliza para todo el Estado (proveyéndose su cesión a las CCAA), con el que se busca desincentivar esta forma de gestión frente a aquellas otras que ocupan un lugar más elevado en la jerarquía de residuos.

Es interesante, en este sentido, poner en relación la creación de este último impuesto con la prohibición prevista en el artículo 25 del proyecto de Ley, de acuerdo con la cual los residuos que sean objeto de recogida separada no podrán ser objeto de depósito en vertedero, incineración o coincineración, pues conjuntamente aplicadas ambas previsiones suponen un refuerzo complementario a la recogida separada como herramienta básica para observar una correcta aplicación del orden de prelación establecido en la jerarquía de residuos.

8. Retos de futuro

El desarrollo reglamentario de la norma será, sin duda, determinante para definir el alcance de las nuevas obligaciones establecidas en el proyecto de ley, tanto en lo referido al desarrollo de las previsiones que incorporan la Directiva SUP, como, en particular, a la hora de concretar la RAP aplicable a los distintos flujos de residuos, especialmente al de envases, cuya Directiva reguladora, en la modificación operada en 2018, sigue pendiente de transposición.

No cabe duda, a este respecto, de que será especialmente complejo el delimitar los aspectos referidos a los costes RAP que deben asumir los productores, máxime si se tiene en cuenta la posibilidad abierta por el proyecto de ley de incluir entre tales costes los relativos a la recuperación de residuos de la fracción resto o de los procedentes de limpieza de vías públicas. Esta posibilidad deberá sopesarse no solo para acompasar la definición de tales costes con el principio de eficiencia que exige la Directiva Marco de Residuos sino también, y sobre todo, para que la regulación de los costes RAP no termine por convertirse en un desincentivo a la recogida separada que el propio proyecto trata de fortalecer, fomentar e impulsar como clave de bóveda que ha de sostener la mejor aplicación de la jerarquía de residuos.

Y como reto final, en suma, simplemente añadiremos la necesidad de que este nuevo marco regulatorio de la responsabilidad ampliada del productor debe aportar las mínimas exigencias de seguridad jurídica necesarias para garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior en el conjunto del Estado, por las razones antes comentadas de que, como ha reconocido expresamente el Tribunal Supremo en recientes sentencias, estas medidas afectan a la libre circulación de los productos en todo el territorio, al margen del efecto positivo que también aportan para la correcta gestión de los residuos afectados; obviamente, siempre con el respeto más absoluto al reparto constitucional de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.