Plan Integral de Residuos de la Comunidad Valenciana: obligatoriedad de concretar las operaciones de valorización energética y los criterios para su emplazamiento o localización

Laia Soriano-Montagut Jené. 

Abogada. 
TERRAQUI. Derecho Ambiental. 

El Tribunal Supremo confirma la necesidad del Plan Integral de Residuos de la Comunidad Valenciana, de precisar las operaciones de valorización energética que asume y los criterios para su emplazamiento o localización.

En fecha 21 de junio de 2013, el Consell de la Generalitat Valenciana, a través del Decreto del 81/2013, aprobó definitivamente el Plan Integral de Residuos de la Comunidad Valenciana (PIRCV), el cual se publicó en el Diario Oficial de la Comunidad Valenciana, número 7054, de 26 de junio de 2013.

Según el artículo 1 del documento de ordenación normativo y vinculante del Plan, el PIRCV tiene como objeto establecer las disposiciones de carácter general y vinculantes necesarias para la ordenación material y territorial de las actividades de gestión de residuos en la Comunitat Valenciana, con el fin de hacer efectivas las previsiones de planificación contenidas en el PIRCV, y posibilitar el cumplimiento de los objetivos previstos en el mismo y en la propia Ley 10/2000, de 12 de diciembre, de Residuos de la Comunitat Valenciana, y la posterior normativa comunitaria en materia de residuos.

Asimismo, el PIRCV establece las disposiciones especiales sobre residuos específicos que se consideran necesarias, contempla igualmente medidas y prescripciones técnicas de obligado cumplimiento necesarias para implementar las previstas en el documento de ordenación no vinculante, en orden a alcanzar los objetivos fundamentales previstos en la gestión de los residuos, tales como las normas técnicas necesarias para garantizar la adecuada gestión de los residuos, y la previsión de una red de instalaciones de gestión de residuos que posibilite la autosuficiencia en el tratamiento de los residuos generados en la Comunitat Valenciana, teniendo en cuenta las circunstancias geográficas y la necesidad de instalaciones especializadas para determinado tipo de residuos.

Dicho PIRCV tiene naturaleza de Plan de Acción Territorial de carácter sectorial, elaborado, formulado, tramitado y aprobado conforme a lo establecido en la Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje, tal como prevé el artículo 27 de la Ley 10/2000, de 12 de diciembre, de Residuos de la Comunitat Valenciana, y en base a las determinaciones establecidas en el artículo 28 de la Directiva 2008/98/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008 sobre los residuos y por la que se derogan determinadas directivas.

Respecto a la vinculación urbanística de determinadas instalaciones de gestión, el artículo 12 de su documento de ordenación normativo y vinculante, establece que las instalaciones de gestión de residuos urbanos ejecutadas, contempladas o previstas en los planes zonales, vinculan las determinaciones de cualquier otro instrumento de ordenación urbanística y territorial.

Otro aspecto a destacar del documento normativo es el relativo a las instalaciones de valorización de residuos urbanos, incluida la valorización energética, regulado en el artículo 17, estableciendo en su apartado 3º que se hace necesario proceder a la implantación de plantas de valorización energética de ámbito suprazonal, estratégicamente ubicadas y que permitan afrontar de forma eficaz, económica y medioambientalmente eficientes este nuevo reto, en sintonía con la tendencia de los países europeos más avanzados en la gestión de residuos.

Pues bien, estando disconforme con las previsiones del Plan, el Ayuntamiento de Cox interpuso recurso contencioso administrativo contra el Decreto del Consell 81/2013, por el cual se aprobó definitivamente el PIRCV, solicitando su nulidad, alegando los siguientes motivos:

• Invasión de competencias municipales e injerencia en la autonomía municipal, en lo que se refiere a la clasificación y uso del suelo.
• Necesidad de establecer una distancia mínima obligatoria entre las instalaciones de gestión de residuos y las zonas clasificadas como urbanas.
• Ausencia de una memoria económica.
• Falta de determinación de la ubicación de las plantas o de los criterios para su instalación.

Subsidiariamente, el Ayuntamiento solicitó:

•  Que se reconociera como situación jurídica individualizada que el Decreto del Consell de la Generalitat Valenciana 81/2013, de 21 de junio, no modificase las determinaciones del Plan General de Ordenación Urbana del Municipio de Cox ni, en consecuencia, pudiera vincular las determinaciones del mismo en cuanto a las instalaciones de gestión de residuos urbanos.
• Que se reconociera como situación jurídica individualizada el Derecho del Ayuntamiento de Cox a la no implantación ni previsión de ninguna instalación de gestión de residuos urbanos en el suelo urbano y urbanizable previsto en su planeamiento, ni a menos de 2.000 metros lineales del suelo urbano y urbanizable previsto en su planeamiento o a núcleo de población agrupada y en ningún caso a menos de 500 metros lineales de los mismos.
•  Que se reconociera como situación jurídica individualizada el Derecho del Ayuntamiento de Cox a la no instalación de ninguna planta de tratamiento de residuos en su término municipal.

Respecto el primero de los 4 motivos alegados, esto es, la invasión de competencias municipales e injerencia en la autonomía municipal, en lo que se refiere a la clasificación y uso del suelo, el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana  entendió que es la misma Ley 10/2000, de 12 de diciembre, de Residuos de la Comunitat Valenciana, arts. 39 y 40, la que en ejercicio de las competencias previstas en los arts. 50.6 y 49.9 del Estatut prevé dicha vinculación de las prescripciones del mismo con las determinaciones de ordenación urbanística y territorial. Con lo cual no da lugar a la pretensión del  Ayuntamiento.

En segundo lugar, respecto la necesidad de establecer una distancia mínima obligatoria entre las instalaciones de gestión de residuos y las zonas clasificadas como urbanas, el TSJCV menciona que el Plan de residuos de 1997, como argumentaba la administración municipal, limitaba en cierto sentido la ubicación de nuevos vertederos, de manera que no podían situarse, en general, a menos de 2000 metros del suelo clasificado como urbano y en ningún caso, a menos de 500. Ahora bien, dicha limitación era una consecuencia directa de las normas ambientales entonces vigentes; esto es de la Ley 3/89, de dos de mayo de actividades calificadas y del Reglamento, para su aplicación, integrado por el Decreto 2414/1961. Y que en estos momentos esta normativa ha quedado obsoleta sobre todo desde que la protección ambiental ha sido incorporada al Tratado de la Unión Europea como una política rectora comunitaria, cuyos objetivos y finalidades esenciales van dirigidos fundamentalmente a la prevención, conservación y mejora del medio.

La Sentencia del TSJCV de fecha 15 de mayo de 2015 añade que cualquier Plan Zonal que desarrolle el plan integral o cualquier instalación concreta, necesitará, como instrumento esencial, la Evaluación Ambiental Estratégica, donde todas las circunstancias medioambientales se harán patentes y se pondrán de manifiesto para garantizar una visión global e integrada de todas las facetas de la contaminación. También se menciona que el documento establece una distancia de 500 metros en el art. 14, en relación al establecimiento de zonas de influencia. Por todo ello, se desestima dicha pretensión.

En tercer lugar, por lo que se refiere a la ausencia de una memoria económica, si bien el Tribunal viene a decir que es muy pobre, argumenta que no existe prueba alguna que materialmente desvirtúe ese aserto de la memoria informativa. Añade que tampoco existe trasgresión alguna de la normativa referida a la elaboración de proyectos normativos, habiéndose cumplido con las prescripciones establecidas en la Ley 4/2004, de ordenación del territorio y protección del paisaje, en orden a la determinación de los elementos que integran los Planes de Acción Territorial. A mayor abundamiento el TSJCV dice que entre los documentos del Plan Integral de Residuos, que menciona el art. 26 de la Ley valenciana de residuos citada, no se habla necesariamente de la existencia de una Memoria Económica; y finalmente añade que el Plan afecta a toda la Comunidad Valenciana y persigue la racionalización en el tratamiento de las basuras y el establecimiento de unos mecanismos de coordinación entre las diversas administraciones públicas, con vocación de establecer pautas genéricas de gestión.

Cuestión esta última que, atendiendo a que el Plan no persigue la determinación de lugares concretos, sería difícil hacer una evaluación previa, la que sí que tendrá lugar, según se expone en la Memoria Ambiental, en los planes de desarrollo, donde con mayor precisión podrá determinarse la viabilidad económica de cada una de las actuaciones.

En cuarto lugar, relativo a la falta de determinación de la ubicación de las plantas o de los criterios para su instalación, a diferencia de los otros motivos aducidos por la recurrente, el TSJCV entiende que aunque es evidente que la localización concreta de una unidad de tratamiento no es una función del Plan Integral que aquí se examina, porque será objeto de sus planes de desarrollo; si es necesariamente una determinación del plan, según dispone el art. 25 de la Ley valenciana de residuos, que se expliciten de manera clara y terminante, ” los criterios que han de considerarse para la localización de las infraestructuras de gestión de residuos “.

Al respecto, en el fundamento jurídico quinto de la sentencia se menciona que esto no es una exigencia más o menos razonable, sino una determinante imposición de la norma valenciana, que quiere que sea el Consell, órgano supremo de Gobierno valenciano, el que determine, sino su localización si al menos los criterios necesarios para el emplazamiento de las estructuras de tratamiento de basuras.

Haciendo un paréntesis, cabe mencionar que el conjunto de elementos denominados de valoración en el texto normativo del Plan, por referencia a la Directiva 2008/98/CE, comprende un conjunto de operaciones, de notable trascendencia e importancia medioambiental, como puede ser la incineración de residuos. También se incluyen la recuperación o regeneración de disolventes, el compostaje y otros procesos de transformación biológica, la gasificación y la pirólisis, el reciclado o recuperación de metales y de compuestos metálicos, etcétera.

Llegados a este punto, los argumentos aducidos por la Administración autonómica se basan en que aunque el plan integral no concrete lugares, ni explicite criterios, si recoge la cartografía orientativa de los planes zonales que incorpora, donde se determinan zonas aptas para la implantación de vertederos. También dice que el PIRCV remite estas cuestiones a lo que se denomina Plan de Valorización Energética en el que, el número de plantas y su ubicación geográfica, serán formuladas por la Comisión de Coordinación de Consorcios.

A pesar de ello, el TSJCV argumenta que ninguno de los argumentos salva la alegación de ilegalidad, ya que como es la misma norma valenciana la que taxativamente determina que sea el Consell quien, por medio del Plan Integral, determine los “criterios para localizar las infraestructuras de gestión”, lo que desde luego no se hace por medio de una cartografía orientativa, ya que esa cartografía no determina criterios, sino que impone zonas sin criterio determinante alguno.

Y que, por otra parte, no quiere la norma valenciana (art. 25 de le Ley de residuos), que sea la Consellería, sino el Consell, como órgano supremo, el que determine esos criterios en el PIR. Esa determinación, es necesaria para dar seguridad jurídica y uniformidad a los criterios que determinan los emplazamientos, lo que dará más objetividad a las propuestas y formulaciones que, a tal efecto, puedan hacer la Comisión de Coordinación de Consorcios, que tienen un carácter zonal y donde no necesariamente están integrados todos los municipios.

Por todo ello, pues, a través de la Sentencia del TSJCV de 15 de mayo de 2015 mencionada, se determina la ilegalidad de este punto, solamente en lo que concierne al último inciso del párrafo 3º, del art. 17, no por lo que dice sino por lo que le falta, ya que debe precisarse, con mucha más exactitud, cuales son las operaciones de valorización que se asumen por el Plan y cuales sean los criterios para su emplazamiento o localización. Con lo cual, el recurso se estima parcialmente, en este sentido.

Ante la disconformidad de la sentencia de 15 de mayo de 2015, dictada por la Sección primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el Ayuntamiento de Cox interpuso recurso de casación ante el Tribunal Supremo.

El motivo casacional que denunció el Ayuntamiento fue la infracción de los arts. 137 y 140 CE y el art. 25 de la LBRL en cuanto la Sentencia atentaba contra el derecho de autonomía del municipio de Cox, así como a sus competencias municipales, “al no quedar clara la posición del derecho de autonomía del municipio con respecto a su competencia en materia de ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística, a establecer su modelo de ciudad atentando contra su derecho de autonomía local, dejando al arbitrio de la administración autonómica, con su Decreto 81/2013, libertad de decidir unilateralmente y con arbitrariedad, dónde y cómo ubicar cualquier planta de tratamientos de residuos. El Decreto del Consell, del Plan de Gestión de Residuos, no concreta dónde deben ubicarse las plantas de eliminación previstas en el mismo y vulnera con ello el art. 14.2 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados en relación con su Anexo V”.

Entre otros aspectos, la sentencia del TS de 19 de septiembre de 2016 hace hincapié en la expresada autonomía local, entiendo que se proyecta sobre intereses locales y competencias municipales, siendo indiscutiblemente el urbanismo un asunto de interés de los municipios y sobre el cual, por tanto, extienden estos sus competencias, como señala la STC 240/2006 recordando lo declarado en la STC 40/1998. Ahora bien, la sentencia invoca que en este ámbito confluyen intereses de diferente naturaleza y, por lo que aquí importa, de distinta intensidad y ámbito territorial, de suerte que únicamente cuando dichos intereses públicos concernidos rebasan el ámbito puramente local se legitima el control por parte de otras administraciones.

En otro orden de cosas, la sentencia del TS sostiene que la aprobación del PIR no resulta contraria a lo dispuesto en el artículo 59.2 de la Ley 4/2004, porque el artículo transcrito sí permite que los planes de acción territorial, como el PIR, modifiquen los planes urbanísticos aprobados. En concreto, el citado artículo señala que: “Los planes de acción territorial sectoriales podrán modificar directamente planes de acción territorial o planes urbanísticos aprobados. En tales supuestos, deberán incorporar un anexo en el que, además de concretar las mejoras en la ordenación que se proponen y las razones que las justifiquen, se acompañe un documento de refundición que refleje tanto las nuevas determinaciones como las que queden en vigor”.

También se argumenta que la competencia autonómica sobre ordenación del territorio y urbanismo legitima los planes de ámbito superior al territorio municipal, en base a la participación efectiva del municipio en los planes que les afectan, así como a la garantía material del interés local en la ordenación del territorio municipal, como también de acuerdo con el principio de proporcionalidad como garante de la ordenación municipal frente a las inmisiones de la planificación supramunicipal.

Por todo ello, en fecha 19 de septiembre de 2016, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, ha desestimado dicho recurso, fundamentándose mayoritariamente en los argumentos esgrimidos por el TSJCV.

Con lo cual, se concluye que dicho Plan Integral de Residuos de la Comunidad Valenciana es coherente con la legislación urbanística y sectorial y no vulnera el principio de autonomía local, salvo lo concerniente al último inciso del párrafo 3º del artículo 17 de su documento de ordenación normativo, que se considera ilegal, debiendo, el Plan, precisar las operaciones de valorización que asume y los criterios para su emplazamiento o localización.