El principio de cautela y la clasificación de un residuo como peligroso

Inmaculada Revuelta. 

Profesora Titular de Derecho Administrativo. 
Universitat de València. 

Una reciente sentencia del Tribunal de Justicia de la UE dictamina que procede clasificar un residuo como peligroso si resulta imposible saber si contiene sustancias peligrosas o evaluar su peligrosidad.

El Tribunal de Casación de Italia solicitó al Tribunal de Justicia pronunciamiento prejudicial en el marco de los procesos penales que conocía, iniciados contra varios particulares por supuestos delitos relativos a tráfico ilegal de residuos (asignación de códigos correspondientes a residuos no peligrosos a residuos peligrosos y tratamiento como tales en vertederos de residuos no peligrosos). Los residuos en cuestión podían ser clasificados tanto con códigos correspondientes a residuos peligrosos como con códigos correspondientes a residuos no peligrosos, dependiendo de su peligrosidad (“códigos espejo”).

El Tribunal remitente, dado que en el derecho interno existían dos líneas interpretativas divergentes respecto al grado de análisis que debía efectuarse a la hora de clasificar estos residuos, quería saber si la Directiva 2008/98 y el anexo de la Lista Europea de Residuos imponen al poseedor de un residuo susceptible de ser clasificado con dichos “códigos espejo” y cuya composición desconoce, la obligación de investigar si realmente contiene sustancias peligrosas; y, en caso de respuesta afirmativa, el grado de determinación y métodos que debe utilizar. Además, preguntaba si el principio de cautela exige, en caso de dudas o imposibilidad de determinar con certeza si estos residuos contienen sustancias peligrosas, clasificarlos como residuos peligrosos.

La Sentencia establece que las normas europeas exigen al poseedor de estos residuos determinar su composición e investigar si están presentes en los mismos las sustancias peligrosas que razonablemente cabe esperar que lo estén en el caso concreto, pudiendo utilizar los métodos analíticos establecidos en el Derecho de la Unión Europea a efectos del Reglamento REACH o cualquier otro reconocido internacionalmente.

Respecto al principio de cautela, el Tribunal de Justicia declara que estos residuos deben clasificarse como peligrosos en caso de que tras la evaluación de riesgos, exhaustiva y apropiada, procedente en estos casos, resulta imposible saber si contienen sustancias peligrosas o evaluar su peligrosidad.

Destacamos los siguientes extractos:

“(…) 39. Como se desprende del artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2008/98, para saber si un residuo debe figurar en la lista de residuos establecida por la Decisión 2000/532, que es vinculante para la determinación de los residuos que han de considerarse residuos peligrosos, es preciso tener en cuenta «el origen y la composición de los residuos y, cuando sea necesario, los valores límite de concentración de las sustancias peligrosas», ya que estos últimos permiten comprobar si un residuo presenta una o más de las características de peligrosidad enumeradas en el anexo III de esa Directiva.

40. En consecuencia, cuando no se conoce de antemano la composición de un residuo al que podrían asignarse códigos espejo, corresponde a su poseedor, como responsable de su gestión, recopilar la información que pueda permitirle adquirir un conocimiento suficiente de su composición y, gracias a ello, asignar al citado residuo el código adecuado

45. Conviene mencionar que es cierto que el análisis químico de un residuo debe permitir que su poseedor adquiera un conocimiento suficiente de la composición de ese residuo, con el fin de comprobar si este presenta una o varias de las características de peligrosidad enumeradas en el anexo III de la Directiva 2008/98. Sin embargo, ninguna disposición de la normativa de la Unión de que se trata puede interpretarse en el sentido de que el objeto de ese análisis consiste en comprobar que no existe sustancia peligrosa alguna en el residuo de que se trata, de tal modo que el poseedor del residuo estaría obligado a revertir la presunción de peligrosidad de ese residuo.

46. En efecto, procede recordar que, por un lado, en cuanto a las obligaciones que impone el artículo 4 de la Directiva 2008/98, del apartado 2 de ese artículo se desprende claramente que, cuando apliquen la jerarquía de los residuos establecida en esa Directiva, los Estados miembros deberán adoptar las medidas adecuadas para estimular las opciones que proporcionen el mejor resultado medioambiental global (sentencia de 15 de octubre de 2014, Comisión/Italia, C-323/13, no publicada, EU:C:2014:2290, apartado 36). El citado artículo dispone que, en este contexto, los Estados miembros tendrán en cuenta la viabilidad técnica y económica, de modo que las disposiciones de la mencionada Directiva no pueden interpretarse en el sentido de que imponen al poseedor de un residuo obligaciones irracionales, tanto desde un punto de vista técnico como económico, en materia de gestión de los residuos. Por otro lado, con arreglo al primer guion del punto 2 de la rúbrica «Evaluación y clasificación» del anexo de la Decisión 2000/532, la clasificación como «residuo peligroso» de un residuo al que pueden asignarse códigos espejo solo se justifica si ese residuo contiene sustancias peligrosas enumeradas en el anexo III de la Directiva 2008/98. De ello resulta que el poseedor de un residuo, pese a no estar obligado a comprobar que no existe sustancia peligrosa alguna en el residuo de que se trata, está sin embargo obligado a investigar las sustancias peligrosas de las que cabe razonablemente suponer que están presentes, y no dispone por tanto de facultad de apreciación alguna al respecto.

48. Por otro lado, esta interpretación también resulta conforme con el principio de cautela, que es uno de los fundamentos de la política de protección llevada a cabo por la Unión en el ámbito del medio ambiente, ya que de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que una medida de protección como la clasificación de un residuo como peligroso solo se impone cuando, tras una evaluación de los riesgos lo más completa posible habida cuenta de las circunstancias particulares del caso de que se trate, existan datos objetivos que revelen que dicha clasificación resulta necesaria (véanse, por analogía, las sentencias de 7 de septiembre de 2004, Waddenvereniging y Vogelbeschermingsvereniging, C-127/02, EU:C:2004:482, apartado 44, y de 13 de septiembre de 2017, Fidenato y otros, C-111/16, EU:C:2017:676, apartado 51).

49. En situaciones como las examinadas en los litigios principales, desde el momento en que el poseedor de un residuo ha reunido información sobre la composición de ese residuo, le incumbe proceder a evaluar las características de peligrosidad con arreglo al punto 1 de la rúbrica «Evaluación y clasificación» del anexo de la Decisión 2000/532, a fin de poderlo clasificar, bien basándose en el cálculo de la concentración de las sustancias peligrosas presentes en dicho residuo y en los valores de corte establecidos para cada sustancia en el anexo III de la Directiva 2008/98, bien basándose en un ensayo, o bien utilizando ambos métodos. En ese último caso, este mismo punto 1 dispone que «prevalecerán los resultados del ensayo».

50. En lo que respecta a la evaluación de las características de peligrosidad que presenta un residuo, se desprende del segundo guion del punto 2 de la rúbrica «Evaluación y clasificación» del anexo de la Decisión 2000/532 que el grado de concentración de las sustancias peligrosas presentes en el residuo y que pueden conferirle características de peligrosidad debe calcularse según las indicaciones del anexo III de la Directiva 2008/98. Esta Directiva contiene, por lo que respecta a las características de peligrosidad HP 4 a HP 14, instrucciones precisas por lo que respecta a la determinación de las concentraciones en cuestión y fija, en cuadros específicos para las distintas características de peligrosidad, los límites de concentración a partir de los cuales o por debajo de los cuales el residuo de que se trate debe clasificarse como peligroso.

53. No obstante, se desprende de la rúbrica «Métodos de ensayo» del anexo III de la Directiva 2008/98 que esa remisión no excluye que los métodos de ensayo desarrollados a nivel nacional puedan también tenerse en cuenta, siempre que se reconozcan a nivel internacional.

54. Habida cuenta de las consideraciones expuestas, procede responder a las cuestiones primera a tercera que el anexo III de la Directiva 2008/98 y el anexo de la Decisión 2000/532 deben interpretarse en el sentido de que el poseedor de un residuo que puede clasificarse en unos códigos espejo, pero cuya composición no se conoce de antemano, está obligado, con vistas a esa clasificación, a determinar dicha composición y a investigar las sustancias peligrosas de las que cabe razonablemente suponer que están presentes en él para determinar si ese residuo presenta características de peligrosidad y de que, a tal efecto, el poseedor del residuo puede utilizar métodos de toma de muestras, análisis químicos y ensayos de los establecidos en el Reglamento n.º 440/2008 o cualquier otro método de toma de muestras, análisis químico y ensayo reconocido a nivel internacional.

57. A continuación, procede señalar que de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que la correcta aplicación del principio de cautela presupone, en primer lugar, la identificación de las consecuencias negativas que pueden tener para el medio ambiente los residuos de que se trate y, en segundo lugar, un análisis global del riesgo para el medio ambiente basado en los datos científicos más fiables de que se disponga y en los resultados más recientes de la investigación internacional (véanse, en ese sentido, las sentencias de 9 de septiembre de 2003, Monsanto Agricoltura Italia y otros, C-236/01, EU:C:2003:431, apartado 113; de 28 de enero de 2010, Comisión/Francia, C-333/08, EU:C:2010:44, apartado 92, y de 19 de enero de 2017, Queisser Pharma, C-282/15, EU:C:2017:26, apartado 56).

59. Por último, es preciso hacer constar que, con arreglo al artículo 4, apartado 2, párrafo tercero, de la Directiva 2008/98, los Estados miembros deben tener en cuenta, no solo los principios generales de precaución y sostenibilidad en el ámbito de la protección medioambiental, sino también la viabilidad técnica y económica y la protección de los recursos, así como el conjunto de impactos medioambientales y sobre la salud humana y los económicos y sociales. De ello se desprende que, en el ámbito específico de la gestión de residuos, el legislador de la Unión ha querido poner en la balanza, por un lado, el principio de cautela y, por otro, la viabilidad técnica y económica, de modo que los poseedores de residuos no estén obligados a verificar que no existe sustancia peligrosa alguna en el residuo de que se trate, sino que puedan limitarse a investigar las sustancias de las que cabe razonablemente suponer que están presentes en ese residuo y a evaluar sus características de peligrosidad sobre la base de cálculos o por medio de ensayos en relación con esas sustancias.

60. De ello se desprende que la clasificación como residuo peligroso de un residuo que puede clasificarse con unos códigos espejo es una medida de protección que resulta necesaria cuando, tras una evaluación de los riesgos lo más completa posible habida cuenta de las circunstancias particulares del caso concreto, el poseedor de ese residuo se encuentre en la imposibilidad práctica de determinar la presencia de sustancias peligrosas o de evaluar las características de peligrosidad que presenta el citado residuo (véanse, por analogía, las sentencias de 7 de septiembre de 2004, Waddenvereniging y Vogelbeschermingsvereniging, C-127/02, EU:C:2004:482, apartado 44, y de 13 de septiembre de 2017, Fidenato y otros, C-111/16, EU:C:2017:676, apartado 51).

Comentario de la Autora:

El Tribunal de Justicia se ha pronunciado por primera vez sobre los requisitos que impone el Derecho de la Unión Europea respecto de la clasificación de los residuos susceptibles de ser clasificados con los “códigos espejo”. Merece destacar la interpretación del alcance del principio de precaución en este ámbito de la clasificación de los residuos, cohonestado con las exigencias de la Directiva de considerar otros aspectos, como la viabilidad técnica y económica o los impactos económicos y sociales de las medidas de protección. En estos casos, procede llevar a cabo análisis de riesgos apropiados al caso siguiendo métodos reconocidos; y, clasificarlos como peligrosos cuando no pueda determinarse si contienen sustancias peligrosas.

La sentencia completa está disponible en el siguiente enlace: Sentencia del Tribunal de Justicia, de 28 de marzo de 2019 (cuestión prejudicial de interpretación) sobre la Directiva 2008/98/CE, relativa a los residuos (art.4.2 y anexo III) y la Decisión 2000/532, que contiene la Lista europea de residuos (anexo)

Fuente:
Actualidad Jurídica Ambiental