¿Qué nos trae de nuevo el PEMAR (Plan Estatal Marco de Residuos)?

Félix Soto Abeledo. 

Ambinor Consultoría y Proyectos. 
Director. 

El próximo 23 de julio acaba el periodo de información pública del PEMAR (Plan Estatal Marco de Residuos) que, en principio, sentará las bases de la política nacional de residuos para los próximos años.

El Plan no difiere demasiado del Plan Integral de Residuos (PIR) vigente hasta la fecha, y llama la atención los largos meses de trabajo hasta llegar a este borrador, que en muchos aspectos es una mera declaración de intenciones sin mayor ambición de cambio. No obstante, sí hemos encontrado algunos puntos que merece la pena resaltar.

Los objetivos serán útiles…, o eso parece

Uno de los problemas del antiguo PIR es que sus objetivos obligaban a nivel de Estado, pero no a nivel de cada comunidad autónoma. Es decir, que una comunidad autónoma determinada podía decir: “me parece muy bien que el objetivo de reciclado de vidrio en el Estado sea x, pero mi territorio no va a contribuir al cumplimiento de ese objetivo: que lo hagan otros”. Y aunque parezca mentira, eso pasaba.

Por fin un plan reconoce la importancia de la valorización energética para el cumplimiento de la jerarquía de residuos, y a la vez le pone límites.

En el apartado 5 del borrador del PEMAR dice que “para garantizar el cumplimiento de los objetivos nacionales, las CCAA deberán cumplir como mínimo esos objetivos con los residuos generados en su territorio”. Dicho de otra forma: los objetivos nacionales son directamente trasladables a cada una de las comunidades autónomas. Así que estas ya no podrán escudarse en que si el objetivo global no se cumple “es culpa de otros”, o decir “que lo cumpla el Estado”. Todas son responsables de alcanzarlos.

Es un cambio notable, aunque habrá que ver su recorrido porque, ¿qué instrumentos tiene el Estado para obligar al cumplimiento de los objetivos autonómicos?

En algunos casos (no muchos) se va más allá de lo que dice la Ley

Un plan de residuos debe reflejar dos cosas: dónde vamos y cómo vamos. En el “dónde vamos” lo habitual es encontrar un catálogo de objetivos cuantitativos que son la mera recopilación de los que ya se establecen en la legislación correspondiente.

El PEMAR se separa de esa línea, y en algunos casos de forma muy interesante.

Llama la atención, por ejemplo, que por primera vez se establece un objetivo de preparación para la reutilización, del 2% sobre el total de residuos de competencia municipal generados en 2020. Es un objetivo tímido (en alguna versión preliminar se trabajó con un 5%, que se ha visto reducido), pero es un importante reconocimiento a la trascendencia futura de esta operación de gestión de residuos.

También se establecen objetivos estatales de recogida separada y residuo reciclado, en cantidad bruta, para 2020, que podrán ser revisables por el progreso técnico y normativo de la UE.

En conjunto se trata de conseguir dos ambiciosas metas de rango lega:

• pasar del 30% actual al 50% en 2020, en preparación para la reutilización y reciclado
• pasar del 47% actual al 35% en 2016, en el vertido de residuos biodegradables

La primera de estas metas es el “nudo gordiano” de las políticas de residuos, ya que, aunque no se suele decir, se trata de una condición “ex-ante”, cuyo cumplimiento condiciona la recepción de ayudas y financiación de la Unión Europea.

Por fin un plan reconoce la importancia de la valorización energética para el cumplimiento de la jerarquía de residuos, y a la vez le pone límites. El PEMAR establece como objetivo incrementar la valorización energética de los residuos municipales hasta el 15%, aunque limitándola en lo posible al tratamiento de los rechazos de otros procesos de tratamiento, y no usándola para residuo bruto.

Otro objetivo cuantitativo importante es la limitación del vertido al 35% de los residuos municipales generados en 2020, y reducir a cero el vertido de residuos sin tratar.

El PEMAR puede concretar qué hacer, pero tiene difícil establecer el cómo hacerlo, y por ello se limita a establecer “orientaciones para la consecución de los objetivos”.

Además, por la naturaleza de la ley nacional, en el ámbito de los proyectos industriales existe una gran coincidencia entre las instalaciones sujetas a EIA (Evaluación de Impacto Ambiental) y las sujetas a AAI (Autorización Ambiental Integrada), lo que en la práctica simplifica el saber qué aplica a nuestro proyecto, y qué no.

El establecimiento de impuestos sobre la eliminación en vertedero y sobre la incineración (una sugerencia, no una obligación) pretende también “equilibrar” la jerarquía de residuos.

Estos son solo algunos interesantes ejemplos de los cambios que propone el PEMAR, y que, insisto, son trascendentes en cuanto a que aplican a cada una de las comunidades autónomas.

Las actuaciones quedan diluidas por el reparto de competencias

Es momento de recordar que las competencias sobre los principales flujos de residuos recaen sobre las entidades locales (municipios, y por ende, mancomunidades y diputaciones). Y que tanto los municipios como las comunidades autónomas tienen la potestad de preparar sus propios planes de prevención y gestión de residuos.

Dicho de otra forma: el PEMAR puede concretar qué hacer, pero tiene difícil establecer el cómo hacerlo, y por ello se limita a establecer “orientaciones para la consecución de los objetivos”. A nuestro entender, la mayor parte son acertadas (e incluso obvias), pero observándolas desde posiciones sectoriales, puede que nadie quede contento; ya se sabe que los intereses en este campo no siempre son homogéneos.

No obstante, desde la aprobación de la Ley 22/2001 de residuos, los planes autonómicos de residuos se derivan del nacional, y no al revés, así que aquí surgen dudas: ¿modificarán las comunidades autónomas su planes (algunos “recién estrenados”) o la forma de llevar a término los mismos para incorporar las directrices del PEMAR?

Esta es una de las preguntas que surgen del análisis del PEMAR, pero hay otras: por ejemplo, ¿cómo se puede redactar un plan para los flujos de residuos donde aplica la responsabilidad del productor, cuando no se ha preparado aún la normativa correspondiente, en desarrollo de la Ley de Residuos?