Rechazo del Tribunal Supremo a la autorización para incinerar residuos en una cementera de Morata de Tajuña

Jaime Doreste Hernández. 

Abogado Ambientalista.
Magerit Abogados. 

El pasado mes de julio el Tribunal Supremo revocó el pronunciamiento del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que consideraba lícito emitir una única resolución en la que se incorpore la Autorización Ambiental Integrada y la Declaración de Impacto Ambiental, anulando las mismas y rechazando, por tanto, el permiso otorgado por la Comunidad de Madrid a una cementera para valorizar residuos en sus hornos.

En el caso de la sentencia que brevemente venimos a reseñar, la Asociación de Vecinos de Morata de Tajuña y Ecologistas en Acción Madrid-Aedenat recurrieron la Resolución de 30/04/2013, del Director General de Evaluación Ambiental relativa a la modificación sustancial de la Autorización Ambiental Integrada y Declaración de Impacto Ambiental relativa al proyecto “Alternativas al empleo de combustibles fósiles en la producción de cemento: valorización energética de residuos no peligrosos” de la instalación de fabricación de cementos y mortero seco otorgada a Cementos Portland Valderrivas SA en el TM de Morata de Tajuña. Recurso que, inicialmente desestimado tanto en vía administrativa como en primera instancia por la Sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo contencioso-administrativo de Madrid 301/2016 de dos de junio, fue definitivamente resuelto por la Sentencia 1298/2017 de 18 de julio de 2017 de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo objeto de la presente reseña.

La cuestión central resuelta por el Tribunal Supremo es si resulta posible o jurídicamente admisible que en una misma y única resolución administrativa se formule simultáneamente la Declaración de Impacto Ambiental y la Autorización Ambiental Integrada de un proyecto, en este caso relativo a la sustitución del empleo de combustibles fósiles por la valorización energética de residuos no peligrosos en la producción de cemento en una planta ya existente.

La Sentencia de instancia del TSJ de Madrid aceptó ese posibilidad señalando (FJ4º) que “es perfectamente lícito el emitir una única resolución en la que se incorpore tanto la AAI como el condicionado de la DIA” y rechazando así la invalidez de una Autorización Ambiental Integrada resuelta y publicada conjuntamente con la Declaración de Impacto Ambiental.

Sin embargo, la Sentencia 1298/2017 de 18 de julio de 2017 de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo revocaría ese pronunciamiento del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, estimando el consecuencia el recurso interpuesto contra la resolución del Director General de Evaluación Ambiental, relativa a la modificación sustancial de la Autorización Ambiental Integrada y la declaración de Impacto Ambiental para la instalación de Fabricación de Cementos en el término de Morata de Tajuña, declarando dichas resoluciones disconformes a Derecho y anulándolas en consecuencia.

Así, el Tribunal Supremo, reiterando los razonamientos expuestos en su previa Sentencia de 9 de julio de 2015 de la Sección Quinta (recurso de casación 3539/2013) ha ratificado la doctrina jurisprudencial de que el trámite de evaluación ambiental ha de realizarse con carácter previo al otorgamiento de la correspondiente Autorización Ambiental Integrada y que la Declaración de Impacto Ambiental (DIA), como culminación de dicho trámite, debe emitirse y publicarse en todo caso y preceptivamente con carácter previo al otorgamiento de la meritada autorización ambiental integrada, sin que quepa entender su subversión como una mera irregularidad no invalidante del procedimiento administrativo.

Destacamos los siguientes extractos:

“B) Es evidente, así las cosas, que el trámite de evaluación ambiental (que culmina en la consiguiente declaración de impacto) ha de realizarse también con carácter previo al otorgamiento de la correspondiente autorización ambiental: sólo así la administración actuante está en grado de tomar en consideración y ponderar los valores ambientales presentes antes de adoptar la correspondiente resolución. También puede deducirse la necesidad de atender a esta exigencia sin demasiado esfuerzo de la propia normativa aplicable (artículo 4 del Real Decreto Legislativo 1302/1986: “Con carácter previo a la resolución administrativa que se adopte para la realización o, en su caso, autorización de la obra, instalación o actividad de que se trate, el órgano ambiental remitirá al expediente al órgano ambiental (…) al objeto de que éste formule una declaración de impacto, en la que determine las condiciones que deben establecerse en orden a la adecuada protección del medio ambiente y los recurso naturales”). Pero, en todo caso, y por si alguna duda hubiera, obligado resulta que sea así a fin de acomodarse a los requerimientos impuestos por la doctrina del Tribunal Constitucional. Como señala la sentencia impugnada, en efecto, con cita de la doctrina del Tribunal Constitucional establecida en su Sentencia 13/1998, de 22 de enero, la finalidad propia de la evaluación del impacto ambiental “es facilitar a las autoridades competentes la información adecuada, que les permita decidir sobre un determinado proyecto con pleno conocimiento de sus posibles impactos significativos en el medio ambiente” (FJ 4); o, como afirma la misma sentencia constitucional en otro de sus pasajes, “la evaluación de impacto ambiental es una técnica transversal, que condiciona (…) la práctica totalidad de la actuación (…) que se materializa físicamente (…) (y) no puede caracterizarse, por consiguiente, como ejecución o gestión en materia de medio ambiente. La finalidad, contenido y efecto de la norma básica estatal conduce a que todas las administraciones públicas valoren el medio ambiente cuando ejercen sus competencias sobre cualquiera de las obras, instalaciones u otras actividades de su competencia” (FJ 7). Pues bien, al no haberse realizado así y haberse practicado la declaración de impacto ambiental en la misma fecha que lleva la autorización ambiental integrada, no cumple sino concluir que en el supuesto de autos no se han satisfecho las exigencias legalmente requeridas. Y esta es la conclusión efectivamente alcanzada por la Sala sentenciadora. Los recursos intentan sortear estas consecuencias, aduciendo que la autorización otorgada al fin y al cabo asume, e incluso incorpora a su propio contenido, la totalidad de las prescripciones ambientales dispuestas por la declaración de impacto. Pero hemos de venir a dar también la razón la asociación de vecinos en este punto. Tampoco se satisfacen de este modo los requerimientos constitucionales que precisan ser atendidos conforme a la doctrina antes expuesta. Se trata de valorar el contenido de la declaración y de formular un análisis propio; esto es, tampoco es cuestión de proceder a su recepción acrítica, de aceptar ciegamente su contenido o de copiar literalmente hasta su última coma. Conforme a los indicados requerimientos, debe ponderarse la declaración de impacto emitida por el órgano ambiental competente y a continuación decidir si ha de procederse a otorgar o denegar la autorización ambiental integrada o sujetar esta a determinadas condiciones. De otro modo, la declaración de impacto ambiental se convierte en el auténtico acto decisor del procedimiento, que tampoco es lo pretendido por la normativa aplicable; y que, por el contrario, reclama, antes bien, la prosecución del procedimiento tras la declaración. Proyectadas las consideraciones precedentes sobre el supuesto de autos, es claro que, otorgada la autorización ambiental integrada en la misma fecha en que se emitió la declaración de impacto, resulta imposible que en el mismo día la administración actuante haya podido realizar la ponderación a que estaba emplazada de acuerdo con lo expuesto. Acierta, por consiguiente, la sentencia también en este punto.

C) Una vez afirmada la necesidad de proceder a la publicación de la declaración de impacto ambiental y sentado también que la declaración debe realizarse con carácter previo al otorgamiento de la autorización ambiental, combinadas y sumadas ambas exigencias, de ellas resulta como consecuencia lógica y natural que dicha publicación debe producirse también con anterioridad al otorgamiento de la indicada autorización. Dicho de otro modo, la declaración de impacto ambiental ha de ser previa a la resolución autorizatoria y ha de publicarse, como ya sabemos. Llegados a este punto, en efecto, no cabe ya discusión posible sobre ambos extremos. Pues bien, el eslabón de la cadena que falta y que sirve de nexo de unión entre ambas exigencias es, precisamente, el que ahora queda por establecer: en los casos que nos ocupan, la declaración no solo ha de ser previa a la autorización y ha de hacerse pública, sino que, además, la publicación de la declaración ha de efectuarse con carácter previo al otorgamiento de la autorización. En primer lugar, porque el hecho mismo de exigir la publicación previa de la declaración vendría así a asegurar y a acreditar sin discusión posible ya que el otorgamiento la autorización se produce con posterioridad; lo que en cambio resultaría más difícil de garantizar si nada impidiera que la publicación de la declaración pudiera realizarse con posterioridad. Pero, también por otra razón de carácter sustantivo y de mayor calado, si se quiere; y es que la declaración de impacto ambiental, en los supuestos que nos ocupan, no solo sirve a la finalidad que resalta la sentencia impugnada, de acuerdo con la doctrina constitucional antes expresada. Dicha declaración mira, desde luego, a informar a la administración actuante de los valores ambientales concurrentes en el caso y a ilustrarle sobre tales valores en punto a la resolución que corresponda adoptar. Pero persigue igualmente otra finalidad, en estos casos, que también resalta la sentencia impugnada, y que asimismo se sitúa en concordancia con la doctrina constitucional: con la declaración de impacto no culmina el procedimiento y queda éste pendiente solo del otorgamiento de la autorización ambiental; por el contrario, esta fase ha de tener continuidad en una fase sucesiva, de carácter también sustantivo, con miras a ponderar la procedencia de otorgar la autorización ambiental y de determinar, en su caso, las condiciones a que ha de supeditarse su otorgamiento. La sentencia impugnada se hace eco de esta necesidad, y vuelve a apelar a la autoridad de la Sentencia del Tribunal Constitucional 13/1998 para dar cuenta, apoyándose en ella, que en la transposición de la Directiva 85/337/CEE, la normativa estatal “ha elegido establecer que la evaluación de impacto ambiental se formule en dos momentos sucesivos: en un primer momento, un órgano ambiental distinto del órgano competente para aprobar o autorizar el proyecto debe emitir una declaración de impacto ambiental; en un segundo momento, el órgano con competencia sustantiva sobre el proyecto decide si conviene realizar la obra, instalación o actividad y, en caso afirmativo, fija las condiciones en que aquélla debe realizarse para salvaguardar el medio ambiente y los recursos naturales. En caso de discrepancia entre el órgano ambiental y el órgano competente sobre el proyecto, decide el Consejo de Ministros o el órgano que resulte competente en cada Comunidad Autónoma” (FJ 6). En el mismo sentido, la Sentencia del Tribunal Constitucional 101/2006, de 30 de marzo. Por eso, tampoco yerra la Sala de instancia cuando afirma que, puesta en general conocimiento del público la declaración de impacto por medio de su correspondiente publicación, procede igualmente la apertura de un trámite que permita recabar cuantas alegaciones y observaciones se considere oportuno formalizar antes de la resolución del procedimiento.

La configuración del trámite de evaluación, por consiguiente, reclama en estos casos la prosecución del procedimiento y la apertura de una nueva fase tras la declaración. Y esta segunda fase solo puede adquirir relieve sustantivo si la declaración se pone en conocimiento de todos. La declaración busca así igualmente informar al público en general de la existencia de tales valores ambientales, difundirlos y darles publicidad, en definitiva, ponerlos en circulación y fomentar de este modo la participación ciudadana.

La normativa aplicable y la jurisprudencia elaborada en torno a ella parte, pues, de la consideración de que el procedimiento para la adopción de las decisiones públicas que comprometen la efectividad de valores medioambientales (autorizaciones ambientales integradas), requiere el establecimiento y el mantenimiento de un diálogo continuado, abierto al público en general en sus distintas fases y etapas. Por eso, no pueden entenderse satisfechos los derechos de defensa de los interesados en el procedimiento con la sola fase de información pública que sigue a la presentación del estudio de impacto ambiental, por mucho que intervengan en ella en efecto tales interesados, que por otro lado no están obligados a hacerlo. Dicho trance, que en efecto tuvo lugar en el supuesto de autos (17 de octubre de 2007), como se nos dice, marca ciertamente el inicio del proceso participativo, pero no cabe entender que con él se agota dicho proceso. Ni puede ni debe ser el único momento en que se produzca la participación ciudadana, que ha de estar abierta en otras fases sucesivas. Y, del mismo modo, tampoco puede bastar, si se pretende actuar en coherencia y de acuerdo con la funcionalidad última del trámite de evaluación, el traslado ulterior a los interesados de la propuesta de declaración de impacto ambiental (al tiempo de la correspondiente resolución autorizatoria); aunque también se aprovechara dicho trámite por aquéllos, como fue el caso (folios 929 y siguientes). Porque la indicada propuesta tiene solo carácter provisional y el derecho a la información se mantiene a lo largo de todo el proceso. En las distintas fases en que se divide el procedimiento encaminado a la obtención de la autorización ambiental integrada, así, pues, los interesados han de poder participar y formular las correspondientes alegaciones. La participación y la información constituyen sendos pilares esenciales del trámite de evaluación de impacto ambiental y la emisión de la declaración de impacto constituye una fase relevante, de manera que si su texto definitivo no se somete a información ni a participación se desatienden ambos principios. Pues bien, como antes dijimos, sólo si se procede con carácter previo a la publicación de la declaración de impacto ambiental podrá llegar a alcanzarse también a satisfacer esta finalidad…”

Comentario del Autor

Tal y como hemos expuesto, el Tribunal Supremo rechaza la irregular práctica administrativa de adoptar en una única Resolución dos pronunciamientos administrativos, uno de carácter resolutorio –la AAI–y otro que en puridad es un mero informe –la DIA–. La no siempre tan loable concentración y simplificación de trámites administrativos, sin duda subyace a esta práctica, que desde luego no es [¿era?] exclusiva de la Comunidad de Madrid, pero en definitiva, no resulta admisible.

Y es que, por mucho que en ambos casos se trate de instrumentos de carácter preventivo de protección ambiental de carácter horizontal e incorporados al derecho interno por trasposición de Directivas comunitarias, Evaluación de Impacto Ambiental y Control y Prevención Integrado de la Contaminación y Declaración de Impacto Ambiental y Autorización Ambiental Integrada son dos instrumentos claramente diferenciados, coexistentes y aún si se quiere coordinados e integrados en los procedimientos de autorización de determinadas actividades. Ello no obstante, dado que su objeto y naturaleza jurídica es netamente diferente no cabe su resolución conjunta y simultánea, la confusión entre una y otra “resolución” administrativa o la absorción de una por la otra.

Por cierto que al tiempo de resolver sobre el fondo del asunto la Sala III del Tribunal Supremo ha omitido toda respuesta a interesantes cuestiones planteadas por las recurrentes en relación a la infracción de las normas del ordenamiento jurídico relativas a la publicación de la Declaración de Impacto Ambiental, la Autorización Ambiental Integrada y la autorización sustantiva del proyecto sometido al trámite ambiental así como a la obligada toma en consideración de las mejores técnicas disponibles al tiempo del otorgamiento de la Autorización Ambiental Integrada, habiéndose interesado un complemento de la resolución examinada, aunque muy probablemente esta petición no sea atendida.

La sentencia completa está disponible en el siguiente enlace: Sentencia 1298/2017 de 18 de julio de 2017 de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo.

Fuente:
Actualidad Jurídica Ambiental

Foto portada:
Asociación de Vecinos de Morata de Tajuña, sin fines comerciales