En torno a las recomendaciones de la CNMC sobre la gestión de residuos de envases para la mejora de la competencia

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Víctor Moralo Iza. 

Attorney and Partner at ECIJA. 
Área de Urbanismo y Medio Ambiente. 

La gestión de residuos de envases debe agilizar la transición a una economía circular que sea más sostenible, que preserve mejor el medio ambiente y la salud pública. Para ello deber ser eficiente y competitiva, lo que pasa por impulsar la competencia y que las autoridades la promuevan activamente. Es esclarecedor el estudio de la CNMC de julio de 2024 donde propone medidas para mejorar el funcionamiento en la gestión de los residuos de envases en España.

La CNMC acaba de publicar el Estudio sobre la Gestión de Residuos de Envases E/CNMC/004/21, de 9 de julio de 2024, desde una óptica de promoción de la competencia y de buena regulación, con la finalidad de emitir recomendaciones no vinculantes a Administraciones públicas o a los agentes económicos implicados con el objetivo de que la mejora en la competencia en la gestión de los residuos de envases destinados al contenedor amarillo —plástico, briks, latas metálicas, etc.— y al de vidrio. Un sector que en España históricamente ha venido funcionado como un monopolio, a diferencia de otros países europeos, por lo que favorecer la competencia es esencial para mejorar su funcionamiento.

La gestión de los residuos se inicia en los hogares donde los ciudadanos separan los residuos que depositan en los contenedores (amarillo para el plástico, latas, etc. y verde para el vidrio). Posteriormente, la recogida, traslado, separación y clasificación los organizan los Ayuntamientos normalmente encargadas de estos servicios. El legislador prevé que el coste de esta recogida separada y de la gestión de estos residuos recaiga en las empresas que producen los bienes envasados que se organizan a través de los Sistemas Colectivos de Responsabilidad Ampliada del Productos (SCRAP). Estos SCRAP firman los convenios con las Administraciones públicas donde se establecen las cantidades que deben pagar a las administraciones para cubrir el coste de la gestión de los residuos. A su vez, las empresas que producen bienes envasados sufragan el gasto de los SCRAP y, de esta manera, cumplen con su obligación legal de “quién contamina paga”.

En España sólo ha existido un SCRAP para envases ligeros y otro para envases de vidrio, razón que ha generado mucha preocupación en la CNMC y a que responde el estudio publicado ahora, aunque recientemente, a raíz de la entrada en vigor de la nueva Ley de Residuos de 2022 se está autorizado alguno más,

Pues bien, el informe llega a las siguientes cinco conclusiones muy claras para el funcionamiento de la actual gestión de residuos de envases:

Primero, reducir las barreras de entrada en el sector de la gestión de residuos de envases, facilitando las autorizaciones y flexibilizando la posibilidad de cambio de SCRAP de las empresas. La CNMC entiende que se deben eliminar barreras a la autorización de SCRAP estableciendo un sistema de consulta y asistencia para la preparación de las solicitudes de autorización, y se debe limitar la información que se debe exigir a las solicitudes de comunicación y autorización, información que solo es posible conocer con seguridad tras acuerdos con agentes públicos y privados posteriores a la autorización, lo que es una barrera para entrar en este mercado.

Por otro lado, la normativa prevé un plazo para resolver las solicitudes de autorización de los SCRAP. Transcurrido ese plazo, operará el silencio administrativo negativo si no se ha notificado resolución expresa. La denegación de la autorización por silencio administrativo supone el bloqueo de la entrada de competidores, causando un importante perjuicio a la competencia, razón por la que se propone modificar el sentido del silencio administrativo a positivo en las solicitudes de autorización, lo que facilitaría la entrada de nuevos competidores.

También se valora establecer una vigencia indefinida de las autorizaciones. Las autorizaciones de los SCRAP tienen una duración de 8 años, transcurrida la cual deberán renovarse mediante una nueva solicitud. La vigencia indefinida de la autorización facilitará las condiciones de competencia de los nuevos SCRAP, que dispondrían del plazo necesario para negociar convenios con todas las Administraciones públicas involucradas en la gestión de residuos a nivel nacional, sin reducir el plazo de habilitación para su funcionamiento. Ciertamente, sin los convenios no pueden empezar a operar de forma completa y con estabilidad, por lo que resultan una alternativa menos atractiva para los productores.

Por otra parte, se debe facilitar y acelerar las negociaciones de los convenios. Se recomienda la elaboración de un convenio tipo, la designación de un organismo independiente que fomente la coordinación y resuelva conflictos para que, en el caso de discrepancias sobre los contenidos del convenio, particularmente en lo económico, se puedan resolver de forma imparcial.

Se debe flexibilizar la posibilidad de cambio de SCRAP de los productores para dinamizar la competencia entre SCRAP. También se recomienda permitir que el operador pueda participar en más de un SCRAP como en otros países europeos. Ello podría ofrecer a los productores la posibilidad de conocer, valorar y elegir el sistema que prefieran y, así, beneficiaría la competencia e incentivaría una gestión más eficiente.

También se recomienda facilitar un acceso en condiciones justas, razonables y no discriminatorias a todos los SCRAP de envases a los símbolos asociados con la gestión de residuos de envases, en particular al punto verde. Hasta 2022, era obligatorio el marcado de los envases incluidos en un SCRAP mediante un símbolo acreditativo, idéntico en todo el ámbito territorial del sistema, función que cumplía el punto verde. A partir de 2022 se ha eliminado esta obligación. Sin embargo, un acceso desigual al derecho de uso del punto verde puede suponer una barrera a la entrada de nuevos SCRAP. Por una parte, todos los envases domésticos y muchos comerciales utilizan el punto verde, por lo que, si un productor quisiese adherirse a un nuevo SCRAP que no cuenta con licencia de uso de este símbolo, se vería obligado a cambiar sus envases y asumir el coste por la modificación del diseño y la manufactura del envase. Por otro lado, dado el amplio nivel de reconocimiento del punto verde por su uso obligatorio hasta 2022, algunos consumidores pueden preferir productos identificados con este logotipo, al considerarlo un indicador de sostenibilidad. Estos dos factores podrían situar en desventaja competitiva a los SCRAP que no puedan utilizarlo.

Segundo, establecer un marco de coordinación entre agentes públicos y privados eficiente y procompetitivo, con una regulación detallada, un órgano de supervisión y resolución de conflictos, un convenio tipo, un sistema de convenio único y dotar a las AA.PP. de suficientes recursos.

Tercero, fomentar la transparencia y mejorar la trazabilidad y detección del fraude. Se recomienda que las CC.AA. establezcan un marco regulatorio específico que defina claramente los requisitos de trazabilidad para los gestores de residuos. Esto incluiría especificaciones sobre qué información debe ser recopilada, cómo debe ser reportada y en qué plazos. Este marco también debería establecer los estándares para los sistemas de seguimiento y las tecnologías a utilizar.

Se recomienda elaborar un programa estatal de caracterizaciones periódicas de residuos de envases. Y que el Ministerio tenga la capacidad de pedir auditorías a productores específicos para garantizar la veracidad de la información recogida en las declaraciones anuales del productor, como en el sector de RAEE. Entiende la CNMC que esta capacidad de exigir auditorías fortalecería la verificación de datos y la detección de fraudes en la gestión de residuos de envases, ejerciendo un efecto disuasorio, mejorando la fiabilidad de los datos sobre envases puestos en el mercado y asegurando que todos los productores cumplan con sus obligaciones. Asimismo, al hacer públicos los resultados de las auditorías, respetando la confidencialidad de información comercial sensible cuando sea necesario, se aumentaría la transparencia y se fomentaría la confianza en el sistema de gestión de residuos de envases.

Cuarto, prevenir y remediar conflictos de interés ligados a la participación de asociaciones o de gestores de residuos en SCRAP. Se recomienda que la normativa prohíba la participación de asociaciones o federaciones en los SCRAP, ya sea como accionistas o mediante cualquier otra fórmula de participación.

Quinto, fomentar la competencia en la adjudicación de residuos de los SCRAP a los recicladores, desarrollando la regulación en detalle. Conforme a la actual normativa, se deben respetar los principios de jerarquía, autosuficiencia y proximidad, garantizar la publicidad, concurrencia e igualdad, y asegurar la libre competencia y la trazabilidad de los residuos adjudicados hasta su tratamiento completo. Se recomienda prestar especial atención a la obligación de establecer un sistema de adjudicación electrónica para la subasta de residuos de envases, así como un mayor desarrollo normativo acerca de los detalles sobre las características del sistema y la responsabilidad de gestión. Entre las recomendaciones de la CNMC resaltamos la necesidad de que el procedimiento de adjudicación electrónica sea tramitado por un proveedor externo e independiente; la posibilidad para las empresas de mejorar la primera oferta presentada; la limitación a un 40% del número de zonas que pueden adjudicarse a un único reciclador; las mejoras en relación con la fijación de las cantidades objeto de la subasta; y la creación de registros de penalizaciones, avales y homologaciones para dar mayor transparencia.

En definitiva, la gestión de los residuos tiene un gran impacto sobre la salud pública, la sostenibilidad medioambiental y la transición ecológica e implica a muchos agentes públicos y privados. La CNCM propone estas cinco medidas para impulsar la competencia de forma activa en la gestión de los residuos de envases en España con el fin de mejorar su funcionamiento que haga realidad la transición a una economía circular. Ciertamente, estas recomendaciones llegan un poco tarde, una vez ya aprobado el Reglamento de Envases y Residuos de Envases (RD 1055/2022), pero bienvenidas sean por cuanto que existen motivos más que suficientes para que el Gobierno modifique la normativa, siquiera para adecuarla al reciente Reglamento Europeo de de Envases y Residuos aprobado el mes de abril de 2024.