El Tribunal Supremo ratifica la competencia exclusiva del Estado en materia de responsabilidad ampliada del productor

Pedro Poveda. 

Gómez Acebo & Pombo Abogados.
Socio. 

El pasado 27 de julio el Tribunal Supremo dictó las Sentencias 1121, 1122, 1123 y 1124/2020, mediante las que estimó los recursos presentados por varios sistemas colectivos de responsabilidad ampliada del productor (SCRAP) y por el Consorcio Nacional de Industriales del Caucho frente a los preceptos del Programa de Prevención y Gestión de Residuos y Recursos de Cataluña («PRECAT20») que establecieron objetivos de responsabilidad ampliada del productor (RAP), superiores a los fijados en la normativa estatal básica (concretamente, objetivos de valorización de residuos de envases, pilas, aparatos eléctricos y electrónicos y neumáticos fuera de uso). Falta un quinto recurso por resolver (el presentado por el SCRAP de NFU, SIGNUS) cuya tramitación ha ido más retrasada debido a la personación en el procedimiento de otros codemandados; no obstante, es de prever que el fallo será similar a las anteriores, no solo porque los argumentos jurídicos son los mismos sino porque, incluso desde el punto de vista del producto en cuestión, la sentencia que resuelve el recurso presentado por el Consorcio Nacional de Industriales del Caucho ya anula los preceptos del PRECAT20 que establecían objetivos más estrictos para neumáticos sometidos a RAP.

Como consecuencia de estas sentencias, obviamente, los preceptos del PRECAT20 que fijaron esas medidas de RAP más estrictas que las estatales, fueron anulados. En este sentido, más allá de los efectos prácticos de esta jurisprudencia (puesto que, a fin de cuentas, al PRECAT20 le quedan apenas cuatro meses de vigencia) lo relevante son los pronunciamientos expresos que hace el Tribunal Supremo sobre el reconocimiento de la competencia exclusiva del Estado en materia de RAP, de acuerdo con lo establecido en el art. 31.3 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, en el que se establece claramente que las medidas sobre responsabilidad ampliada del productor (como es el caso de la fijación de objetivos de valorización de los residuos mencionados)  “se llevará a cabo mediante real decreto aprobado por el Consejo de Ministros, teniendo en cuenta su viabilidad técnica y económica, el conjunto de impactos ambientales y sobre la salud humana, y respetando la necesidad de garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior”.

Estas sentencias, en el fondo y como no podía ser de otra forma (según se indica en los diversos Fundamentos Jurídicos), vienen a ratificar la jurisprudencia fijada por el mismo Tribunal en las sentencias que dictó en diciembre de 2016 sobre el Reglamento de residuos de Andalucía. No obstante, es importante destacar que ahora el Alto Tribunal añade una referencia específica y expresa a que esta competencia exclusiva del Estado en materia de RAP es conforme con la Constitución y, por lo tanto, impide que las Comunidades Autónomas puedan dictar normas sobre RAP contrarias o superiores a las Estatales, basándose en la competencia que tienen dichas Administraciones (ex art. 149.1.23ª CE) para dictar normas adicionales de protección en materia de medio ambiente (y el TS justifica este pronunciamiento en el hecho de que la normativa autonómica de RAP incidiría en la unidad de mercado, dado que este tipo de medidas se imponen a los responsables de la primera puesta en el mercado de los productos afectados, por lo que afectan a productos nuevos que circulan por todo el territorio nacional, al margen de las consideraciones que pudieran aplicarse respecto de los residuos que se generen tras la utilización o consumo de tales productos).

Este criterio jurisprudencial impide, en suma, que las Comunidades Autónomas puedan adoptar cualquier tipo de medidas de responsabilidad ampliada del productor no previstas en la legislación básica o contrarias a lo establecido en dicha normativa.

Por su claridad, reproducimos literalmente algunos párrafos concretos de los Fundamentos de Derecho de las referidas sentencias (prácticamente idénticos en las cuatro):

“Sobre la premisa expuesta se considera que para que puedan imponerse responsabilidades ampliadas, el párrafo tercero del referido artículo 31 de la Ley de residuos impone que para su imposición deben haber sido establecidas mediante Real Decreto aprobado en consejo de Ministros, o lo que es igual, que en el reparto de competencias entre legislación básica estatal y de medidas adicionales de protección en materia de medio ambiente que resulta del artículo 149.1º.23ª, las referidas responsabilidades ampliadas quedan reservadas a la competencia del Estado. Y así lo tiene declarado esta misma Sala y Sección en sus sentencias 2631, 2634 y 2636 de 2018, dictadas en los recursos de casación 1744/2015, 1899/2015 y 2497/2015”.

“Es importante poner de manifiesto que cuando el legislador básico está imponiendo la condición de que esta responsabilidad ampliada debe aprobarse por el Gobierno del Estado, está sustrayendo de la disponibilidad de las Comunidades Autónomas la posibilidad de imponer responsabilidad ampliada para su territorio, lo cual ha de considerarse acorde con el reparto de competencias, básica y de desarrollo con normas adicionales de protección, que por variados y evidentes motivos distorsionarían ese marco competencial si cada Comunidad Autónoma pudiera imponer una responsabilidad diferente de esta naturaleza.

(…)

En suma y en contra del criterio que se sostiene por la defensa de la Comunidad Autónoma, esta responsabilidad no puede incardinarse en las normas adicionales de protección en materia de medio ambiente, lo cual, por otra parte, es lógica habida cuenta que estas obligaciones constituyen la base esencial de las cargas que comporta, para todo el territorio nacional, la puesta de productos en el mercado”.

“Pues bien, conforme a esa delimitación constitucional de la competencia y por lo que se refiere a esta responsabilidad ampliada, es indudable que la incidencia que la determinación de este tipo de obligaciones específicas, que exceden de las generales que se imponen a todos los gestores de residuos, debe estimarse incardinada en esa competencia estatal, lo cual justifica que se reserve su imposición a la normativa básica o, si se quiere, que se deban imponer por Real Decreto aprobado en Consejo de Ministros, sin que pueda la legislación autonómica imponerlas bajo la habilitación de normas adicionales de protección”.

Por último, consideramos conveniente señalar que, a nuestro juicio, la jurisprudencia sentada por el TS en las anteriores sentencias resulta plenamente conforme con la reciente sentencia del Tribunal Constitucional 100/2020, de 22 de julio de 2020, que desestima el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno contra el artículo 23 de la Ley Foral 14/2018, de 18 de junio, de residuos y su fiscalidad. En concreto, el Gobierno recurrió la medida de la citada norma autonómica consistente en prohibir la entrega al consumidor de determinadas bolsas de plástico, un año antes de la fecha prevista en el Real Decreto 293/2018, de 18 de mayo, sobre reducción del consumo de bolsas de plástico y por el que se crea el Registro de Productores; y fundamentó el recurso en que la medida suponía una vulneración de la competencia estatal en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13ª CE).

No obstante, por razones que obviamente desconocemos, en el recurso de inconstitucionalidad presentado por el Gobierno en ningún momento se hizo referencia a la competencia exclusiva que, en este caso, también ostenta el Estado en materia de responsabilidad ampliada del productor, toda vez que las bolsas de plástico son envases incluidos en el ámbito de la Ley 11/1997, de 24 de abril, de envases y residuos de envases, de acuerdo con lo establecido en el art. 2,1 de su Reglamento de desarrollo. Y es por ello que el Tribunal Constitucional no entró a valorar este importante argumento y, por el contrario, acogió la fundamentación aportada por la Comunidad Foral, basada en que, aunque en la DF 1ª del Real Decreto se alegara el título competencial del art. 149.1.13ª de la Constitución, lo cierto es que, tanto en el articulado como en el preámbulo y en la propia Memoria Justificativa que acompañó a la norma, se dejaba claro que el único objeto era la prevención frente a la contaminación causada por los residuos de bolsas de plástico (en concreto, en el art. 1.1 del Real Decreto se establece que su finalidad es “adoptar medidas para reducir el consumo de bolsas de plástico, con la finalidad de prevenir y reducir los impactos adversos que los residuos generados por dichas bolsas de plástico producen en el medio ambiente, con especial atención al daño ocasionado a los ecosistemas acuáticos, y en determinadas actividades económicas, como la pesca o el turismo, entre otras. Asimismo, tiene por objeto evitar la pérdida de recursos materiales y económicos que supone el abandono de las bolsas de plástico y su dispersión en el medio ambiente”).

Y es debido a ello por lo que se indica lo siguiente en el apartado D del FJ 3 de la mencionada Sentencia del TC:

“Como pone de manifiesto el Gobierno de Navarra, ni en el preámbulo ni en disposición alguna del Real Decreto 293/2018 se menciona la unidad de mercado –ni, desde luego, la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado– ni se hace  referencia  a  ninguna  de  las  finalidades  económicas  que  le  atribuye  la representación del Estado. Sí se refiere esta norma, por el contrario, a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, la cual, como se ha señalado, tiene el carácter de legislación básica de protección  del  medio  ambiente  (disposición  final primera).

(…)

En consecuencia, como las medidas establecidas en las normas en conflicto tienen como  finalidad  primordial  la  protección  del  medio  de  ambiente  –así  se  deduce  del análisis de esta normativa, como se ha expuesto– han de encuadrarse dentro de esta materia  y,  por  tanto,  el  juicio  de  constitucionalidad  habrá  de  efectuarse  tomando  en consideración las competencias que, de acuerdo con lo establecido en el art. 149.1.23 CE corresponden al Estado y las que, en virtud del art. 57 c) LORAFNA, ha asumido la Comunidad Foral de Navarra”

Es decir, el Tribunal Constitucional considera que, como el RD 293/2018 es una norma que establece, en esencia, medidas relacionadas con los residuos de bolsas de plástico (aspecto puramente ambiental), estaríamos ante una materia relativa a la protección del medio ambiente, sobre la que la Comunidad Foral de Navarra tendría competencias para dictar normas adicionales de protección. Por el contrario, si el Gobierno hubiera basado su recurso en que las bolsas de plástico son envases y que estamos ante una medida de responsabilidad ampliada del productor, estaría clara la afección a la ordenación general de la economía y al mercado interior debido a que, como hemos visto, el art. 31.3 de la Ley 22/2011 no solo reserva al Estado la competencia para adoptar medidas de RAP sino que exige que tal actuación se lleve a cabo “respetando la necesidad de garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior”, lo que dífilamente podría lograrse si alguna Comunidad Autónoma estableciera exigencias adicionales de RAP, puesto que, al aplicarse tales medidas exclusivamente en el territorio de la Comunidad Autónoma que las hubiera aprobado, inevitablemente supondrían restricciones a la libre circulación de los productos afectados en el conjunto del Estado.

Y esto es precisamente lo que ha reconocido el Tribunal Supremo en las sentencias dictadas el 27.07.2020, en las que deja claro que, puesto que  los obligados a cumplir les exigencias adicionales de RAP que fija el PRECAT20 son los responsables de la primera puesta en el mercado de los  productos afectados, tales exigencias adicionales suponen restricciones al mercado debido a que, al aplicarse solo en Cataluña, es evidente que afectan a la libre distribución y comercialización de los citados productos en el conjunto del Estado. Por lo tanto, los beneficios ambientales que está claro que también se derivan para la correcta gestión de los residuos que se generen tras la utilización o consumo de tales productos ya se conseguirían mediante las medidas de RAP fijadas en la legislación básica (cuyo alcance necesariamente se habrá determinado por el Gobierno teniendo en cuenta que quede garantizado  el correcto funcionamiento del mercado interior, toda vez que, insistimos, las medidas de RAP afectan a la comercialización de productos nuevos, con independencia de que también aporten mecanismos –fundamentalmente los de carácter financiero- para facilitar la correcta gestión de los residuos que se generen tras la utilización o consumo de tales productos).